科林·诺克斯、萨塔莱特·贾尼诺夫
李兴基 编译
【文献来源】Colin Knox and Saltanat Janenov, “Public Councils in Kazakhstan: A Case of Emergent Participative Democracy?” Certral Asian Survey, Vol.37, No.2, 2018, pp.305-321.
【作者简介】（1）科林·诺克斯（Colin Knox），哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学公共政策研究所教授，主要研究公共部门改革、公共管理、公共政策评价与社会分化、哈萨克斯坦公民委员会等。（2）萨塔莱特·贾尼诺夫（Saltanat Janenov），哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学公共政策研究所助理教授，主要研究前苏联国家公共部门改革、政府开放性和性别问题等。
研究背景
2012年12月14日，哈萨克斯坦时任总统纳扎尔巴耶夫发表国情咨文讲话。在回顾与总结哈萨克斯坦1997年制定并实施的《哈萨克斯坦-2030》发展战略的基础上，纳扎尔巴耶夫指出，《哈萨克斯坦-2030》已经不能满足当前哈萨克斯坦国内外形势发展的需要。为了对这一发展规划进行拓展，哈萨克斯坦颁布《哈萨克斯坦-2050》国家发展战略。该战略明确指出，到2050年，哈萨克斯坦将跻身世界最发达国家前30强。其中，提升国家治理能力被视为实现这一愿景的现实路径。在此背景下，2016年1月，哈萨克斯坦以立法形式设立公民委员会，旨在通过积极回应公民的诉求，从而加强哈萨克斯坦民主建设，提升政府的公共治理能力与国家治理能力，进而顺利实现2050国家发展战略的宏伟目标。本文在考察哈萨克斯坦公民委员会的基础上，借助形成性评估框架，对哈萨克斯坦公民委员会是否实现其预定目标进行了深入考察。
研究问题
对中亚国家而言，国内公民政治参与进程尚处于发展初期。2016年发布的贝塔斯曼转型指数（Bertelsmann Transformation Index）将吉尔吉斯斯坦视为“有较严重缺陷的民主国家”（highly defective democracy），而哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦四国被列为“确定无疑的权威国家”（hard-line autocracies）。有观点认为，这主要是因为深受苏联影响，中亚国家长期实行高度集中的政治体制，在很大程度上对公民参与政策制定的诉求没有给予充分重视。在此背景下，引导公民在法律框架内参与政策制定，吸收和反映公民利益诉求，不仅可以提高政府合法性，而且可以强化对国家的认同。特别是对发展中国家而言，政治参与是公民应对社会不公遭遇，进而提升社会满意度的有效途径，同时也是国家实现发展和治理目标的有效方式。对哈萨克斯坦而言，政府回应公民政治参与诉求的一种最新方式是建立公民委员会，这代表了一种自上而下的政治参与机制。由于该机制引入哈萨克斯坦政治生活的时间较短，目前关于该机制的相关研究尚处于空缺状态。文本采用定性研究方法，借助形成性评价框架，对公民委员会在服务社会和国家机构中所发挥的咨询和协商角色进行了较为全面的评估，进而回答了公民委员会是否提供了一种有效的政治参与模式这一问题。哈萨克斯坦作为引领中亚发展的重要国家，其公民政治参与的提升也会对中亚其他国家的政治民主化进程产生示范效应。
评估框架
哈萨克斯坦公民委员会是根据国家立法在2016年1月成立的独立机构，旨在鼓励和引导非政府组织和公民参与政府政策制定。截至2018年，在哈萨克斯坦国内活跃着229个公民委员会，约有4000名成员。形成性评价（formative evaluation）是相对于传统的终结性评价（summative evaluation）而言的，是指对委员会整体工作的早期评价，目的是“盘点”公民委员会正在开展的各项工作，以考察在公民政治参与过程中，公民对公民委员会工作的满足程度。具体的评估指标如下图所示。
鲁维与佛雷伟（Rowe & Frewer）的评估框架
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评估标准类型 |
定义 |
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接受度标准 |
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代表性 |
参与实践的公众应该在那些受到政策影响的人群中具有广泛的代表性 |
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独立性 |
参与实践应该以一种独立（无偏见的方式）运行 |
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早期介入 |
只要所倡导的价值观对社会的发展变得重要，参与者应该尽早介入这一过程 |
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影响力 |
程序衍生的后果应对政策产生切实影响 |
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透明度 |
过程应尽可能透明，如此相关/受影响的人群可以了解决策进展或过程 |
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过程标准 |
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资源可获取性 |
允许参与者获得适当的资源以实现自身信念 |
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任务分解 |
参与实践的性质与范围需要得到清晰的界定 |
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结构化的决策 |
参与实践应构建起适当的机制以组织/展示决策过程 |
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成本-收益权衡 |
从资助者的角度而言，过程应尽可能实现成本-收益最大化（比如，获得较高的积极反响） |
结论
由于哈萨克斯坦公民委员会的作用比较广泛，由此导致其运行水平较低，甚至被一些政府机构所利用。因此，作为公民委员会成员的真正把关人，政府机构对公民委员会的不合理干预，不利于缓解公民对政府的不信任以及公民意识的培育。与此同时，社交媒体的发展，也在一定程度削弱了公民委员会在政府与社会之间的桥梁作用。政府往往利用社交媒体强化其行为的正当性，一定程度上降低了公民委员会的动员能力。因此，公民委员会需强化自身的动员能力，将民众对社会变革的关切及时有效地传达给政府机构，并确保能够对公共政策的制定与实施产生积极作用。总之，哈萨克斯坦民众具有向国家表达社会关切的需求，公民委员会很大程度上是在这种需求基础上设立的。但是，哈萨克斯坦政府实际上缺乏进一步提升公民委员会职能的强烈愿望，主要原因在于，他们对强烈的公众意见可能造成政治与社会秩序不稳定存在担忧。公民委员会可以在听证会、监督会等场合发挥一定的作用，但是，发挥作用的效果很大程度上依赖委员会成员的个人能力。综合以上分析，哈萨克斯坦公民委员会未来的发展面临较大不确定性，它们有可能逐渐脱变为民众政治参与的一种象征。
校对：陈亚州、王术森
审核：曾向红
