宋健 编译
【文献来源】Jakob Lempp and Jan Niklas Rolf, “Key Challenges for Effective European Union Action towards Central Asia”, OSCE Academy of Sciences and Norwegian Institute of International Affairs, 2022.7.
一、机构管理报告说明
欧盟对中亚的政策涵盖了发展合作、安全、能源、环境问题、人权、法治、文化交流等不同领域。尽管欧盟2019年的中亚战略与个别中亚国家签署的双边协议逐渐确定了共同利益和总体目标，但欧盟和中亚之间关系仍然是一个“复调合唱团”。本政策简报旨在描述欧盟在欧洲—中亚框架内的目标和工具。它确定了欧盟与中亚国家之间关系中面临的关键挑战，并在此基础上就如何实现一个更明显、更有凝聚力和更有效的欧盟中亚政策提出了建议。
雅各布·兰普（Jakob Lempp）是位于德国克莱夫的莱茵-瓦尔应用科学大学（Rhine-Waal University）的国际关系和政治学教授。他是位于哈萨克斯坦阿拉木图（Almaty, previous capital of Kazakhstan）的德国—哈萨克斯坦大学的副研究员，也是位于吉尔吉斯斯坦比什凯克的欧安组织科学院（OSCE Academy of Sciences, Bishkek, Kyrgyzstan）的研究员。他的研究重点是欧洲一体化、中亚的政治体系和德国的政党。他已经出版了100多篇文章、书籍章节和编辑卷。他最近与施普林格合编了一本关于中亚政治体系的书。他拥有德累斯顿理工大学（Dresden University of Technology）的博士学位，曾担任德累斯顿理工大学的教学和研究助理，以及波士顿咨询集团的顾问。
简·尼克拉斯·罗尔夫（Jan Niklas Rolf）曾是位于德国克莱夫的莱茵—瓦尔应用科学大学国际关系和政治科学的博士后研究员。他的研究兴趣包括发展合作、安全政策和后苏联空间中的冲突。他已经在许多专著、编辑的和同行评议的期刊上发表了他的研究成果。他通过几次学习旅行和访问演讲来了解中亚地区。
二、引言
中亚可能是全球为数不多的需要欧盟去学会适应的地方之一，而不是要求其配合欧盟的区域合作伙伴。在第一个欧盟中亚战略通过15年后，欧盟在中亚的影响仍然相当有限。独立观察员和政策制定者一个较为普遍的共识是，欧盟在中亚是一个参与对话程度高、但交付程度低的形象。例如，欧洲议会研究服务处（European Parliamentary Research Service）指出，“欧盟最明显的成功仅限于与该地区发展了更密切的外交关系”，“这种结果很大程度上是由外部因素造成的”。一些人认为欧盟对中亚国家的“吸收能力”有限，也有人指出中亚政权普遍存在对外部力量的抵制。因而，在一个既没有能力也不愿意改变的地区，欧盟注定会失败。
当前，欧盟在中亚地区的薄弱环节之处，主要存在政策和研究服务两个领域。研究人员指出，欧盟未能采取足够的资金优先发展的重点领域，或对目标国家实施分化。对此，欧盟试图通过新的中亚战略纠正这一问题，将7个优先领域减少到3个，并以双边的互动方式取代传统地区交往方式。因此，虽然欧盟的政策受到了实质性的批评并产生一系列变化，但其并未得到得到严格审查。
三、欧盟中亚政策的目标和工具
在中亚国家独立后不久，欧盟便在能源、核安全、基础设施和农业等领域为中亚提供支持。直到1990年代末，欧盟和中亚国家之间的合作才通过与哈萨克斯坦（1999）、吉尔吉斯斯坦（1999年）、乌兹别克斯坦（1999年）和塔吉克斯坦（2010年）的一系列“伙伴关系和合作协议”（2005年）变得更加制度化。当前欧盟的中亚政策涵盖许多政策领域，从促进民主、人权和法治，到气候、能源和安全、贸易、外国直接投资和ODA。2007年，第一个欧盟中亚战略，即“欧盟和中亚：新伙伴关系战略”试图创建一个全面的文件，将所有促进的方面都捆绑在一起。2019年，修订后的欧盟中亚战略，即“欧盟和中亚：更坚实伙伴关系的新机会”重新定义了欧盟在中亚的优先事务，确定了三个首要目标：(1)促进民主、人权和法治，解决共同的安全挑战和气候承诺（“为加强韧性而合作”）；(2)促进开放的投资环境（“为繁荣而合作”）；(3)加强欧盟和中亚国家之间的对话（“更好地共同努力”）。欧盟旨在通过各种不同的工具来实现这些目标。
首先，实施欧盟新中亚战略的最重要的双边工具是上述提到的“更坚实伙伴关系”。相较于此前的版本，新的欧盟中亚战略扩充了伙伴内涵，希冀扩大“加强的个人政策协定”政策领域的范围。自2015年以来，欧盟与哈萨克斯坦达成了相应的协议；目前正在与吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦进行谈判，而塔吉克斯坦也表示对新伙伴关系的兴趣。欧盟高级代表凭借与中亚各国外长举行年度部长级会议的契机强化伙伴关系。
其次，2019年，欧盟中亚民间社会论坛由欧盟特别代表、欧洲对外行动处（EEAS）和欧盟委员会（DG INTPA，原DG DEVCO）共同组织，旨在为不同行动者提供对话平台，讨论如何更好地利用相关欧盟的项目，以加强欧盟在中亚的知名度。民间社会参与者可通过欧盟中亚民间社会论坛增进友谊。
再次，2020年，欧盟中亚经济论坛成立，它由中亚国家的副总理和欧盟委员会副主席共同牵头，作为经济问题信息交流和促进区域间经济合作的平台，聚焦欧盟与中亚共同关注的经济事务。当然，哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦作为欧亚经济联盟（EAEU）一部分，与其他的中亚国家相比，具有完全不同的身份背景。
而人权研讨会是欧盟与中亚国家开展人权对话工作的平台。欧盟与中亚国家进行人权对话的目的是讨论在这一领域进行合作的可能性，同时也表达对中亚人权状况的关切，并提供改善这一状况的援助。欧盟委员会对该项工作始终保持着一种偏爱。
最后，在不同的政策领域中也有大量的欧盟项目。虽然其中一些项目只符合特定的中亚国家（如IBPP、IfS），但其他项目则覆盖整个地区（如CADAP、BOMCA）。还有一些项目是为欧洲较大的东部社区（如热带地区）或全球南部地区（如DCI、EIDHR）设计的，使中亚国家与其他后苏联国家和发展中国家竞争。
四、关键挑战
通过对比发现执行上述目标的文书特点是面临一系列关键挑战：
首先，制度复杂性。欧盟经常将中亚视为一个单一的行动者，但事实上，该地区远没有欧盟那么统一，而中亚国家则倾向于将欧盟视为集替行动者。即使是中亚的精英们也很难理解欧盟是什么以及它在做什么。通过对中亚政策的各种参与，欧盟本已复杂的架构和决策程序变得更加复杂。由于欧盟机构和成员国都有自己的“宠物项目”，使得中亚地区获得太多的项目和政策。艾默生等人统计了欧盟委员会的303个项目和仅德国在2008年正在进行或计划进行的87个项目。这些项目或项目的分支大多是与外部合作伙伴共同资助和部分合作建立的，通常由第三方执行，这种模式使得事情更加复杂。这不仅增加了协调和交易成本，而且还创造了一个让中亚行动者极其难以渗透的复杂网络。
其次，政策不连贯。尽管2007年和2019年的中亚战略试图确定总体战略目标，并为确定优先事项提供指导方针，但欧盟机构内部和机构之间仍然不连贯。例如，在欧盟理事会内部，对于如何应对2005年在乌兹别克斯坦发生的“安集延骚乱”存在着重大分歧。欧安会违背了在乌兹别克斯坦运营军事基地以支持其在与阿富汗接壤的任务的几个欧盟成员国的意愿，对这个中亚国家实施了武器禁运；而德国政府不愿疏远其乌兹别克盟友，在政府的持续压力下，于2009年解除武器禁运。另一个例子是与土库曼斯坦的协议，该协议由欧盟委员会谈判，最终由所有成员国批准，但由于阿什哈巴特（Ashgabat）未能达到某些政治标准，它被欧洲议会阻止。因此，除了机构内部的摩擦外，欧盟还因机构间的派系阻力，妨碍了对中亚采取凝聚力的行动。
最后，不对称的相互依赖。欧盟与中亚存在不对等的关系定位。一方面，中亚地区在欧盟对外关系中的地位并不显著。尽管欧盟委员会副主席瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）断言“欧盟非常重视与中亚的合作”，但世界其他地区在欧盟外交关系中发挥着更为突出的作用。在美国和欧盟多个成员国从阿富汗撤军后尤其如此，撤军行为首先引发了欧盟对该地区的极大兴趣。虽然哈萨克斯坦是欧洲重要的能源供应国，但该地区作为一个整体只对欧洲经济起到次要作用。另一方面，对中亚来说，欧盟已成为最重要的援助者、投资者和贸易伙伴。当然，中亚与俄罗斯的经济联系仍然很紧密，尤其是哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦属于俄罗斯主导的欧亚经济联盟（EAEU）的一部分。此外，欧盟迫切需要独立于俄罗斯的煤炭、石油和天然气，这是否会导致对中亚化石燃料的更大依赖，从而在欧盟和中亚之间建立更对称的相互依赖关系，仍有待观察。
五、政策建议
下列建议可作为欧洲联盟内部和中亚地区的决策者讨论的基础：
首先，降低机构复杂性，提高欧盟在中亚的知名度。修订后的欧盟中亚战略旨在采取更全面的方法，进而创建越来越多的对话平台，但更糟糕的是制度重叠只是轻微调整了主题的焦点，如中亚投资计划，加强法治地区的计划和中亚国际贸易促进计划。值得注意的是，这三个项目都不是由欧盟实施的，而是由其他国际组织实施的，这很难帮助欧盟被视为一个统一和独立的行动者。为了扩大其行动的影响，提高其在实地的知名度，欧盟应简化或合并其许多项目，促使在具体实践中发挥更大的作用。与此同时，欧盟也可以开展一场公共运动，以提高人们对欧盟内部机构责任和特定项目治理结构的认识。
其次，加强欧盟机构的协调，并使欧盟成员国的外交政策与欧盟中亚战略保持一致。为了向中亚传递连贯的信息，欧盟机构需要更好地协调。由于现有的、大多是非正式的协调机制未能传达政策的一致性，因此有必要进一步对其制度化。例如，正式的双月会议的所有机构利益相关者，从EEAS到各自的委员会理事会以及在某些情况下欧洲议会和欧盟特别代表等都应提高意识和相互理解各自的挑战，再进一步处理当前的问题。然而，即使欧盟用一个声音说话，也仍然存在危险，即欧盟的统一政策可能会被那些在外交和安全政策方面具有很强特殊利益的成员国抵消掉。因此，也建议让个别成员国参与协商过程，同时使它们遵守整个欧盟中亚战略的基本原则。
最后，对土库曼斯坦采取更务实的方法并鼓励土库曼政府以满足欧洲议会批准的标准进行政策制定。在欧盟绝望的寻找替代能源供应商时，欧盟愿意负担绕过中亚和具备世界上最大的气田的土库曼斯坦合作所产生的代价。然而，欧洲议会与土库曼斯坦批准《人民权利纲领》仍在等待中。在2019年3月12日的一项决议中，欧洲议会得出结论，只有在满足民主、法治和良好治理的标准时，它才会同意。欧盟需要加强努力，使土库曼斯坦政府相信满足这些标准的必要性，而欧盟应将其在土库曼斯坦的《外交和安全政策全球战略》中所述的“原则实用主义”方法应用于土库曼斯坦。在修订后的欧盟中亚战略中，欧盟用“复原力”和“繁荣”的概念取代了“民主化”和“现代化”，这是朝着务实方向迈出的第一步。
【编译者简介】
宋健，兰州大学政治与国际关系学院2022级硕士研究生。本科就读于安徽财经大学行政管理专业，曾获安徽省优秀毕业生、兰州大学三等学业奖学金等。
【校对者简介】
董一兵，山西临汾人，兰州大学马克思主义学院2020级博士研究生，研究方向为马克思主义国际关系理论与中国外交，大外交智库研究员。本科就读于长治学院思想政治教学研究部，专业是思想政治教育，期间获得一次三等学业奖学金。硕士就读于天津师范大学政治与行政学院，所学专业为国际政治，在读期间连续三年获得学业奖学金。硕士研究生期间发表学术文章一篇。邮箱：dongyb20@lzu.edu.cn。
【有恒·欧亚学术编译团队】
为了解学术前沿，开阔学术视野，兰州大学中亚研究所、兰州大学政治与国际关系学院以研究生“笃研”读书会为依托，组建“有恒·欧亚学术编译团队”。团队主要负责编译俄罗斯、中亚、南亚和高加索等国别与区域研究相关的外文文献，包括学术期刊论文、书评、地区热点及重大事件的相关时评等。自组建以来，编译团队已推出190余期编译作品。现有编译人员30多名，主体为兰州大学政治与国际关系学院、兰州大学马克思主义学院研究生。“有恒·欧亚学术编译”实行组稿与自由投稿相结合的方式。欢迎校内外对欧亚问题感兴趣的本科生、研究生和青年学者投稿，投稿邮箱：zhouwj21@lzu.edu.cn。编译作品将在兰州大学中亚研究所、兰州大学政治与国际关系学院网站、微信公众平台同步刊出，一经采用并发布，即奉上稿酬，以致谢意。敬请各位同仁关注、批评与指正。
本文由兰州大学中亚研究所、兰州大学政治与国际关系学院组织编译。所编译文章仅供专业学习之用，相关观点不代表发布平台，请注意甄别。
编译：宋 健
校对：董一兵
审校：李益斌
