林宇晴 编译
【文献来源】：Ikramuddin Kamil, “Afghanistan, the Amu Darya Basin and Regional Treaties”, Chinese Journal of Environmental Law, Vol.37, No.1, 2021, pp.37-62.
编译内容
阿姆河流域被包括在阿富汗与俄罗斯/前苏联以及中亚各国之间谈判的各种双边和区域条约之中。双边条约主要是边界条约，不包括阿姆河的使用。区域条约则主要是关于水资源使用的共享协议。本文考察了阿姆河流域的现行法律制度并提出一个具体问题：将阿富汗排除在管理阿姆河分配和利用的区域法律框架之外，会对其造成什么样的法律影响？文章认为，可持续发展的水资源管理依赖于所有沿岸国家的共同参与，如果不将阿富汗纳入管理阿姆河的区域水协议或组织，那么任何一个中亚区域的水协议或组织都是不完整的。文章进一步提出了两个论点：首先，公平合理利用原则赋予所有沿岸国家共享水道的权利，因此下游的中亚国家并不能阻止上游的阿富汗开发其淡水资源。其次，尽管阿富汗并不是管理阿姆河流域协议的缔约方，但该国仍然可能受到下游国家使用水资源带来的影响。
一、引言
阿富汗拥有大量的淡水资源，主要来自兴都库什山脉的高山降水。据估计，阿富汗拥有750亿立方米的潜在水资源，其中包括570亿立方米的地表水和180亿立方米的地下水，阿富汗已使用了总地表水的35%，这些地表水来自五个主要的河流流域：阿姆河流域、喀布尔河流域或印度河流域、赫尔曼德河流域、哈里鲁德-马尔格布河流域和北部河流域。除北部河外，其他河流都是跨国界的，都是从阿富汗向外流入邻国境内。
阿姆河的水资源主要用于农业，其分配方式主要受到前苏联政策的影响。根据前苏联通过的《566号议定书》，阿姆河的水资源被分配给四个中亚共和国，即塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦。1991年中亚国家独立后，他们立即签订了一项新协议，俗称《阿拉木图协议》，该协议保留了《566号议定书》的分配配额。中亚五国也建立起了管理阿姆河和锡尔河的多个组织和机构。阿富汗则不包括在这些区域协定之中。
此外，阿富汗和英国、沙俄及后来的苏联就阿富汗与前苏联/俄罗斯之间的边界划分问题缔结了若干协定。这些协定承认阿姆河是阿富汗和苏联/俄罗斯之间的边界，但是并没有解决阿姆河在阿富汗和中亚国家之间的分配问题。这便引发了一系列问题：当一个上游沿岸国家被排除在区域水资源条约之外时，根据国际法可能会对该国产生什么法律影响？阿姆河区域协定是否为未加入任何协定的阿富汗规定了任何权利或义务？如果这一问题的答案是肯定的，那么第三方根据国际法设定权利和义务将会对阿富汗产生什么法律影响？
二、阿姆河的水文学
阿姆河是中亚最长的河流，发源于阿富汗帕米尔高原的兴都库什山脉和瓦罕山脉，流经中亚的咸海，全长2540公里。阿姆河流域的上游在源头（瓦罕河）与帕米尔河汇合处之后形成喷赤河，喷赤河汇入从吉尔吉斯斯坦阿莱河流出的瓦赫什河后，被称为阿姆河。阿姆河在阿富汗与其北部邻国之间形成一条1800公里的边界，起自佐尔库尔，止于哈马布。阿姆河提供了阿富汗以及中亚地区最丰富的水资源，其总灌溉面积约为600万公顷。在上游，阿姆河灌溉了阿富汗115万公顷的土地；而在下游，乌兹别克斯坦的灌溉面积最大（230万公顷），其次是土库曼斯坦（170万公顷）。
三、苏联时期对阿姆河流域的管理
阿姆河的水资源主要用于农业灌溉。20世纪70年代，苏联认为咸海盆地的农业和畜牧业产出的价值远大于其对该地区环境破坏的影响，因此实施鼓励棉花生产的农业政策（即不惜代价提升棉花产量），为此数度扩大了河流的灌溉面积。如1975年，苏联将灌溉面积扩大到720万公顷，至1989年已扩大到940万公顷。阿姆河下游的土库曼斯坦和乌兹别克斯坦将水资源用于生产棉花，而上游的塔吉克斯坦则将用水资源用于生产能源。阿富汗和吉尔吉斯斯坦则被认为只是水资源的供应者，并不享有真正的水资源的使用权。比如，在吉尔吉斯斯坦建造的水库是为了向下游的乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦供水，以便两国扩大农业生产。
也就是说，作为一个相对弱小的国家，阿富汗遭受了来自苏联的“水资源霸权”，苏联并没有将阿富汗纳入1987年四个苏维埃共和国召开的水资源配额会议。而正是该会议通过了《566号议定书》并创建了河流流域组织来管理和执行这些配额。随着苏联的解体，中亚五国签订了一项新的协议，新协议继续维持了《566号议定书》中规定的水资源配额。五国还创建了国家间水资源协调委员会来管理水资源的分配问题。然而，阿富汗作为阿姆河流域的上游国家，却依然不是该协议或委员会的缔约国。
四、阿富汗被排除在阿姆河流域现行法律制度之外的原因
阿富汗之所以被排除在这些区域水资源共享协议和组织之外，存在多种原因。霍斯曼（Horsman）强调了这些原因，包括实际情况、区域关系、区域对合作的态度、制度惯性和自利以及上下游差异。
第一是阿富汗的实际情况。阿富汗需要用20年的时间才能将阿姆河的灌溉面积扩大20%，而这只能将阿富汗从阿姆河的引水量提升5-6立方千米，总体引水量占比不到阿姆河总供水量的2%。因此，成为管理阿姆河的现有协定和组织的一方并不是阿富汗的优先事项。而阿富汗的邻国在与阿富汗达成水资源共享协议方面也没有竞争意识。
第二是阿富汗的国内局势。阿富汗在过去的40年里长期面临战争与动乱，其政府软弱且不稳定，因此或者没有能力、或者缺乏意愿与邻国在跨境水资源管理上进行合作。
第三是中亚的利益相关者在促进阿姆河流域合作方面的价值观和利益并不一致。这些国家通常采取单边行动管理水资源，各国的国家法律将水资源定义为国家财富而非公共或共同利益。将阿富汗排除在相关协议与组织之外，说明这些国家缺乏对公平、平等利用水资源等价值观的认知与承诺。
第四是中亚国家出于自身利益，不希望改变现有的制度框架。因为阿富汗的参与可能会对现有成员国尤其是阿姆河下游国家的利益构成挑战。
第五是上下游国家利益差异。一方面，阿富汗和塔吉克斯坦这两个上游国家将阿姆河视为水力发电和灌溉的来源。而下游的土库曼斯坦和乌兹别克斯坦主要将这条河流视为棉花和水稻生产的灌溉来源。上游的阿富汗和塔吉克斯坦正计划扩大水力发电生产，该计划可能引发下游土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的争议。
总之，阿富汗被排除在区域水资源共享和管理的相关条约和组织之外，这为中亚国家开展地区跨界水资源的可持续治理带来了一定的挑战，因为跨界水资源的有效治理显然有赖于所有沿岸国家的共同参与。因此，没有阿富汗的参与，中亚的区域水资源管理制度是不完整的。
五、现行管理阿姆河的法律制度
（一）阿富汗与苏联之间的协议
关于阿姆河的第一个条约是1843年英国和沙俄之间的《商业和航行条约》，该条约规定了阿姆河的航行和商业规则。1872年和1873年英国和沙俄之间的协议以及1946年和1958年阿富汗和苏联之间的协议主要集中于阿姆河作为国际边界之上。此外，1921年的《阿富汗与苏联友好条约》规定，苏俄必须归还在过去一个世纪里一直属于阿富汗财产的边境地区的所有领土。与此讨论最相关的条约是1946年和1958年的条约。
1946年阿富汗和苏联之间的协议保证了阿富汗在阿姆河和喷赤河可通航部分的通航权。该协议还设立了一个联合委员会，该委员会定期举行会议，绘制边界线，确定岛屿的所有权，并在认为必要的地方设立边界哨所。此外，1946年条约所附的交换照会及该条约的组成部分规定阿富汗需维持现状，不可增加从库什克河取水的数量。照会还强调，苏联不会在穆尔加布河上修建大坝，也不会利用阿富汗河岸。但是，这项规定的条件是阿富汗保证不在其边境地区的领土上建造这样的水坝，因为这会减少这条河流在苏联境内的水量。
1958年，阿富汗和苏联签署了一项更详细的新条约。该条约支持由1946年条约等确定的边界，而且拟订了关于维持边界标志和通关的规则。该条约还涉及边界水资源的利用和与边界线相交的主要道路以及渔业、狩猎、采矿、农业和林业等。此外，由于双边协定通常设立联合机构，以落实缔约国就某些问题进行合作的意愿，1958年的条约就设立了这样一个联合委员会，并规定了它的权力。该委员会在法律上负有合作履行条约所规定的义务的责任。情报交流是有效执行该条约的一个基本要素，因此也被纳入到1958年的条约之中。比如条约规定，缔约双方有义务定期交换有关边境河流水位和水量以及降水的信息，以防止洪涝灾害。阿姆河的水资源分配问题留给了另一项协议，因为该条约第16条规定：“有关边界水域使用的问题，应由缔约国之间的特别协定加以解决”。把阿姆河水资源共享问题留给另一份协议的理由是，阿富汗当时对阿姆河的利用是有限的，它没有能力在北部地区扩大或启动任何项目。
20世纪70年代，阿富汗曾努力就阿姆河的水资源分享条约进行谈判，但没有取得任何结果。这些谈判失败的原因之一是1978年4月的政变，次此政变导致了其后几十年的动乱。在塔利班倒台后，阿富汗政府开始努力寻求与邻国合作，并就数据共享和信息交流达成了几项谅解备忘录。2007年，阿富汗和塔吉克斯坦参照并根据1958年条约签署了一项谅解备忘录，以合作实施水资源联合开发项目。2010年，阿富汗和塔吉克斯坦根据1958年的协议签署了一项议定书，同意从阿姆河两岸交换水资源以为当地人口提供饮用水。2014年，两国政府签署了另一份谅解备忘录，规定阿富汗和塔吉克斯坦必须在定期、互利和免费的基础上交换水文数据和信息。总而言之，同塔吉克斯坦就阿姆河交换资料和进行合作的谅解备忘录是为了执行1958年条约而缔结的，该协定仍然很重要。然而，尽管这些条约和谅解备忘录已经生效，缔约国却没有采取多少具体行动来执行这些协定。
（二）中亚国家之间的协议
如上文所述，阿富汗从来没有参加过任何关于阿姆河的水资源共享协定，其与前苏联/俄罗斯之间缔结的协定，也没有具体说明阿富汗在阿姆河水资源分配中的份额。这些条约主要用于处理边界问题。水资源共享条约主要是在中亚国家之间签署的，而阿富汗并不是其中的一员。
阿姆河水资源共享的历史可以追溯到20世纪80年代，当时苏联举行了几次会议，以确定四个加盟共和国在阿姆河流域的份额。这些会议的结果是苏联水利部科学和技术委员会于1987年通过了上述第566号议定书。该议定书授权四个中亚共和国从阿姆河开采615亿立方米的水源，目的是限制从阿姆河的取水量，以确保咸海有充足的水流量注入从而避免干涸。第566号议定书假定阿富汗将从阿姆河流域引水2.1立方公里，并成立了流域组织以负责管理和执行配额。事实上，该议定书偏袒于乌兹别克斯坦和土库曼斯坦，并将塔吉克斯坦作为阿姆河的水资源调节者，却忽视了作为阿姆河一个重要出水国和上游沿岸国的阿富汗。
1991年苏联解体后，新独立的中亚国家达成了一项管理阿姆河的新协议，即《阿拉木图协议》。该协议承认各方使用和保护水资源的平等权利和责任，并规定了国家间水协调委员会（ICWC）及其主管人员的法定任务，即遵守商定的用水顺序，协商水资源管理政策，并批准用水限制。根据《阿拉木图协议》，中亚各国同意维持现有的阿姆河流域水资源分配模式。《阿拉木图协议》承认各方在使用和保护水资源方面的“平等权利和责任”，国家间水协调委员会就取水限额、水资源使用和保护做出的决定对所有水资源消费者与使用者都具有约束力。
此外，为了有效执行《阿拉木图协议》，各方必须在水资源管理方面交换资料并开展合作。《阿拉木图协议》还规定了争端解决方案，并建议由各缔约国水资源管理机构的首长协商解决分歧，必要时各国可设立一名独立代表来参与解决争端，但该协议并没有规定解决争端的时间表。“水资源消费者和使用者”这一短语表明，该协议对第三国即阿富汗施加了默示义务（因为阿富汗也是阿姆河水资源的使用者），而阿富汗却并不是该条约的缔约国。现行的《阿拉木图协议》和其他协议未经阿富汗同意，并不能为阿富汗创造权利或义务，协议中确认的配额也不适用于阿富汗。由于阿富汗并不是协议的缔约方，因此，即使其违反了这些协议的任何条款，也将不会承担责任。
六、结语
人们通常认为只有上游的河岸国会损害下游的河岸国，如污染水源、修建大坝或运河、使共享水域的河流改道从而对河流的流向产生不利影响或减少河流的生态用水等。因此，上游国家被要求不得污染河流、不得为农业或者工业目的引水、不得修建水坝或者运河等。但是，下游国家所拥有的水权也可以影响上游国家未来对水资源的使用。在大多数情况下，由于各种原因，下游国家比上游国家更早地开发基础设施和水资源，而后发展的上游国家（如阿富汗）使用水资源的每一项新活动都将被视为违反了水资源的使用规则，因为其干扰了下游国家对水资源的既定用途，从而可能对下游国家造成重大损害。因此，下游国家往往取消或至少限制上游国家未来对水资源的使用权，上游国家对此却没有法律追索权。
