从积极中立到丝绸之路行动主义? ——土库曼斯坦外交政策的延续和变化
马 可 编译
【文献来源】 Utku Yapici, “From Positive Neutrality to Silk Road Activism? The Continuities and Changes in Turkmenistan’s Foreign Policy,” Journal of Balkan and Near Eastern Studies, Vol.20, No.3, 2018, pp.293-310.
一、研究问题
苏联解体后，土库曼斯坦（以下简称“土”）外交政策建立在希望被国际社会承认为平等成员的愿景之上，为此，土甚至在被接纳为联合国一员前就参加了许多有影响力的区域性组织。如加入四个区域组织和计划；加入欧洲复兴银行和伊斯兰开发银行。1995年，联合国大会正式承认土中立地位后，土外交政策一直是众多西方学者探讨的主题。
在二十世纪九十年代早期的第一次行动主义（activism）外交政策浪潮后，土库曼斯坦便采取了一种被称为“积极中立”（positive neutrality）的特殊外交政策。以史蒂芬·萨博尔（Steven Sabol）为首的学者认为，土“积极中立”政策是对多边主义的削弱，还将土与国际事务和国际组织相隔绝。布鲁斯·帕尼耶（Bruce Pannier）等学者同样认为土“积极中立”政策与孤立主义相关，但全球化趋势将削弱土的中立政策和孤立倾向。卢卡·安切斯基（Luca Anceschi）等学者则认为土近期使用多边主义的外交政策，只是为了保证国际上承认土中立地位，并不能体现土削弱了其中立政策。还有部分学者认为，土库曼斯坦现任总统别尔德穆哈梅多夫（Berdymukhamedov）近期推出的外交政策皆以行动主义为指导，其积极配合“新丝绸之路”建设工作的政策也明显体现了土中立立场的变化。本文从这些文献出发，着重探讨土外交政策的延续和变化，并试图回答目前土外交政策中以阿富汗和里海为基础的行动主义是否意味着脱离中立态度。
二 “中立”及其概念界定
正如鲁道夫L.宾谢德勒( Rudolf L. Bindschedler)所说，永久中立是“一个国家的特殊国际地位，它源于该国接受的保持永久中立的具有法律约束力的义务以及另一个国家对这一义务的承认”。然而，在土库曼斯坦保持中立的情况下，没有一项反映其他国家承认这一义务的协定，这意味着土库曼斯坦“永久中立”的根源是其单方面行为。此外，在土国的政治生活中，“积极中立”与“永久中立”经常互换使用，模糊了两词之间的界限。最后，与“永久中立”不同，“积极中立”在国际法上并不是一个法律术语，而仅仅反映了土国政治精英的话语。
因此，为了不使政治话语“积极中立”和法律术语“永久中立”相混淆，作者提出了“务实中立”（pragmatic neutrality）的概念来阐述土国外交政策。一方面明确区分司法地位和政治利用，即“务实中立”是基于政治目的而将地位工具化的外交政策；另一方面，“积极中立”还将政治精英自我认同有关的政治话语与明确的外交政策战略区分开来。
三 土库曼斯坦外交政策
（一）土库曼斯坦独立后经济政治优先事项
贸易、能源和政权安全是土库曼斯坦独立后经济政治优先事项。苏联解体后，土继承了高度专业化的生产模式和依赖贸易的经济模式，并主要进行棉花出口贸易和天然气开采加工项目。直至今日，土库曼斯坦仍是世界上第九大棉花生产国，棉花原材料和棉花加工出口贸易活动是土仅次于石油天然气的第二大经济收入来源。因此长期以来，土政策制定者十分关注建立和保障农产品出口贸易通道的问题。
天然气开采和加工是土库曼斯坦能源部门的主要项目。据2015年统计，土库曼斯坦是世界探明天然气第四大储量的国家。因此，向全球市场输送天然气和石油一直是土外交政策实施的重要目标。
政权安全是指一个国家的领导人和精英联盟为维护其实际存在、合法性和利益而采取的活动、措施和战略。本文认为，后苏联时期土库曼斯坦政治精英的基本任务之一是确保政权的生存。
（二）土库曼斯坦经济政治优先事项与务实中立的联系
图1显示了土国经济政治优先事项与务实中立的外交政策之间关系，体现了土奉行务实中立外交政策的主要目的是维护其政权安全，并以此保障其能源和贸易利益。
图1：土库曼斯坦经济政治优先事项与务实中立的外交政策的关系
2.1 有效贸易和能源政策与政权安全之间的关系
作者引用了迈克尔·罗斯（Michael L. Ross）在其文章《石油阻碍民主吗？》（“Does Oil Hinder Democracy?”）中的“食利者效应”（“rentier effect”）来解释土库曼斯坦为巩固其政权所做出的努力，即如果一个石油丰富的国家政府设法通过其经济财富来建立忠诚的国家机构和政治组织，它就可以保证其政权的安全。作者通过案例表明，土库曼斯坦会在世界能源价格波动的不同时期推行不同的国家政策：在世界能源价格上升时向公民提供免费福利并实施补贴政策；在世界能源价格下降时停止实施或取消部分补贴与福利政策。受历史因素影响，土社会内部仍存在各种薄弱环节，如欠发达的工业和服务部门、受苏联影响的知识分子和土政治上体现的“威权主义”。因此，当外国势力进行干涉时，会对土国内政治和政权安全产生严重威胁，为应对这一威胁，务实中立的外交政策充当了安全阀的作用，成为土防止外国势力渗透的工具。
2.2 政权安全与“务实中立”的关系
对于土库曼斯坦，作者认为政权生存的逻辑而不是现实主义的框架更能解释后苏联时期土国采取“务实中立”的外交政策，即对政权生存和被大国吞并的恐惧是土国采取不结盟战略的重要动机。尼亚佐夫拒绝加入独联体多边军事集团，因为从一开始土国就将其视为一个协商机构而已，土国政策制定者通过强调该国的独立地位，使其在独联体机制中的低水平参与合法化。土国与北约的伙伴关系由于永久中立国地位也仅限于反恐、民事应急和环境/科学合作。甚至在2001年美国进行阿富汗战争时，土国也以中立地位拒绝美国从其基地空袭阿富汗，仅仅支持美国人道主义或加油等军事行动。在格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦发生“颜色革命”后，土库曼斯坦更是表现出了对美国的明显不满，认为美国的行为是对土政权安全的外部威胁，并强烈澄清有关美国计划在土南部建立军事基地的谣言。
2.3 有限贸易和能源政策与“务实中立”的关系
土库曼斯坦务实中立外交政策也成为其制定有利贸易和能源政策的有效工具。土库曼斯坦渴望成为亚洲的贸易、能源和过境枢纽，在贸易和过境关系多样化方面采取了务实的中立态度。在这方面，积极中立主义导致土库曼斯坦与阿富汗、伊朗、亚美尼亚和中国的关系得到改善。“中立宣言旨在加强土库曼斯坦的独立，使其能够发展与各种主权国家的外交和贸易联系，同时避免卷入其不可预测的邻国的冲突”。
2.4 与阿富汗、伊朗、亚美尼亚的关系
阿富汗对土国的重要性主要源于其在通往南亚（印度和巴基斯坦）市场的贸易路线上的战略地位。上世纪九十年代，在塔利班逐渐建立起一个受到西方各国谴责的侵犯人权的政权时，土国仍保持其中立地位，并未与阿富汗断交。阿富汗对土确保其能源丰富地区的安全也具有重要的战略意义，土近75%的天然气储量集中在靠近阿富汗边境的土东南部（加尔金尼什油田），与对塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦的袭击不同，塔利班在2014年之前从未在与土边境接壤地区实施过暴力行为。
苏联解体后，土国对伊朗采取建设性政策的基本动机是为其巨大的能源潜力寻找新市场和管道。1995年和2001年两国分别开通的两条天然气管道为伊朗东部人口稠密地区提供石油。近年来，伊朗和土国之间的天然气易货协议(伊朗进口天然气以换取工程产品和服务)使双边贸易额稳步增长。
土国与亚美尼亚的密切关系主要源自其永久中立地位，由于这一地位，土国避免了与两个后苏联国家亚美尼亚和阿塞拜疆之间的族群紧张关系。土国认为亚美尼亚是一个潜在的天然气市场，并在这方面处理与亚美尼亚的关系。2001年，亚美尼亚和伊朗决定修建一条从伊朗北部通往亚美尼亚的141公里长的天然气管道，2002年3月，亚美尼亚总统罗伯特·科查里安和土总统尼亚佐夫同意使用伊朗—亚美尼亚管道输送土库曼天然气，使土成为亚美尼亚天然气的主要供应国。
2.5 与中国的关系
苏联解体后，中国贯彻“西向（look west and act west）”的战略，逐步加强了与后苏联中亚国家的交往。在此背景下，土作为中国能源需求的潜在能源中心和对中国能源企业具有吸引力的投资地，成为中国经济和地缘政治考虑的重要因素。据2015年统计，土库曼斯坦天然气和液化天然气的最大消费国是中国，分别占81%和44%。土国的中立性一直是其与中国之间蓬勃发展合作的推动力。土国以不干涉原则为基础的和平外交政策符合中国“和平共处五项原则”，也符合中国在新疆维吾尔自治区的战略。土国严格遵守不干涉原则，缓和了中国对分裂主义的恐惧，增进了中国和土库曼斯坦的关系
四 中立性是否在削弱？
自2010年以来，北约部队逐渐撤出阿富汗，这一行为为塔利班在阿富汗北部与土接壤地区建立避难所创造了机会。塔利班看中了土国丰富的能源资源及其相对薄弱的军队力量，2014年上半年，三名土国边防警卫和三名士兵被塔利班打死。相应地，土增加了国防预算，采取了一些措施来应对阿富汗塔利班的威胁，并要求美国、俄罗斯和乌兹别克斯坦等国在双边合作的基础上提供军事武器援助（并非军事人员援助）。但2014年，土库曼斯坦仅从美国获得了价值130万美元军事武器援助，且迄今为止没有明确证据表明美国在土领土上建设了军事基地。俄罗斯也与土签署了军事技术合作和训练协议，但俄罗斯军事基地和部队都没有驻扎在土境内。
近年来，土库曼斯坦还奉行积极和平衡的外交政策，为其管道项目争取财政支持。2010，别尔德穆哈梅多夫在会见土耳其总统时，提及为在土特定地区经营的土耳其企业建立自贸区的计划。2011年，别尔德穆哈梅多夫在会见卡塔尔哈马德·阿勒萨尼时表示，土愿意接受卡塔尔的投资。土还与伊斯兰开发银行、沙特发展基金会和日本政府建立了联系，以便为土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）天然其管线项目吸引投资。另一方面，土还和欧盟谈判通过伊朗向欧洲输送土国天然气。为了增加区域贸易潜力，土铁路运输部正在快速修建连接土国、阿富汗和塔吉克斯坦的阿塔米拉特—伊曼纳扎尔—阿基纳—安德霍伊铁路。
五 结论
土库曼斯坦的行动主义外交政策具有悠久历史，这意味着土方的中立政策并非是孤立主义指导下的产物。为确保土政权安全，土库曼斯坦前任总统尼亚佐夫和现任总统别尔德穆哈梅多夫都对“务实中立”政策表示强烈支持。近年来，土外交政策中立性受到削弱的唯一迹象是土与在阿富汗的土库曼人建立了武器供应联系。但在美国和中国分别提出“新丝绸之路”后，土库曼斯坦基于行动主义提出的“新丝绸之路”概念具有鲜明的土库曼风格与特性。土依旧坚决拒绝外国在其领土上建立军事基地的要求，并坚决遵守不结盟原则。土库曼斯坦确实与其他国家建立了军事合作关系，但这些复杂的关系证实了土库曼斯坦中立政策的变化和务实工具性，而非削弱其中立政策。因此，自苏联解体并获得独立地位以来，土一直延续着“务实中立”的外交政策，并一直遵守其中立原则。
编译者简介
马可，兰州大学政治与国际关系学院2020级科学社会主义与国际共产主义运动专业硕士研究生。本科就读于山东师范大学政治学与行政学专业，在校期间担任校级志愿者协会正式成员、院社团社长、班级组织委员；获得高中政治教师资格证书和校级奖学金；获得“优秀共青团员”称号；2019年寒假随校赴日本进行教育实践交流活动。硕士研究生期间参加上海外国语大学第二届俄罗斯-欧亚研究方法论线上训练营培训并获得结业证书；获得一次二等学业奖学金；担任校研会学术文化部干事、院研会文体部干事、院办公室助理、2021年院元旦晚会主持人。
校对者简介
李兴基，中共预备党员，兰州大学政治与国际关系学院2018级国际政治专业硕士研究生，熟练掌握法语与英语。本科就读于辽宁大学法语系，担任班级体育委员一职。曾获得辽宁大学“悦读之星”荣誉称号，单项奖学金一次。2019-2020学年担任兰州大学政治与国际关系学院研究生会副主席，筹备协调兰州大学研究生2019春季多院篮球赛，负责协调兰州大学2019年研究生秋季运动会，组织筹划兰州大学政治与国际关系学院2019年元旦晚会。曾获得兰州大学“优秀研究生会干部”荣誉称号；兰州大学二等、三等学业奖学金各一次；荣获政治与国际关系学院2020年风雅萃英奖学金；荣获兰州大学第十三届学术年会暨政治与国际关系学院第三届学术年会征文大赛二等奖。曾参与外交部“阿富汗加入上合组织可行性分析”项目撰写。研究兴趣为；中亚国家对外政策、阿富汗问题。
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编译：马 可
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