中亚地区规范的力量：规范框架与政治制度之间的互动
李琳琳 编译
【文献来源】Aliya Tskhay, “Power of Norms in Central Asia: Interaction between Normative Frameworks and Political Regimes,” Problems of Post-Communism, Published online: 14 July 2020, https://doi.org/10.1080/10758216.2020.1785316。.
【作者简介】阿丽娅·茨凯（Aliya Tskhay），英国圣安德鲁斯大学国际关系学院博士，研究兴趣主要为欧亚地区能源、冲突解决、中亚政治、身份认同、全球环境规范、地区主义和国家建设等。
【期刊简介】《后共产主义问题》（Problems of Post-Communism）重点研究俄罗斯、中国、中欧、中亚、拉丁美洲和东南亚在经济、政治、安全领域的国际发展趋势，经同行评议发行，双月刊。
Aliya Tskhay
Problems of Post-Communism
一、研究问题
中亚国家于1991年获得独立后，在融入国际社会的过程中，围绕国际规范出现了一个特殊现象：一些国际规范被中亚国家所接受，另一些则遭到反对或抵抗，规范执行上的差异使某些国际规范的有效性备受质疑，特别是在涉及民主化、政治改革和腐败等问题时。例如，某些国家表面上遵守国际反腐败标准，但现实中却往往被动或积极地参与腐败行为，那么，究竟是什么因素推动了中亚国家执行国际规范以及如何确保国家遵守这些规范？本文从行为体遵守国际规范的能力入手，对上述疑问展开研究。作者选取了哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦两个国家对《采掘业透明度行动计划》(Extractive Industries Transparency Initiative, EITI)的参与和遵守情况为例进行比较研究，试图探讨如下问题：在规范实施和规范争论的过程中，行为体（国际和国内）之间的权力失衡是如何表现的？具体而言，在实施国际规范的过程中，不同的行为体如何说服他者改变行为？其动机是什么？规范实施的结果又如何？
二、研究背景
《采掘业透明度行动计划》(以下简称“EITI”)，由时任英国首相布莱尔于2002年9月在约翰内斯堡世界可持续发展峰会（World Summit on Sustainable Development）上首次提出。该行动计划的目的，是促使石油、天然气和矿产资源行业的开采收入被外界知晓、促进外部行为体参与采掘业资金的管理与评估，其宗旨为通过提高采掘业透明度，使得一国从其自然资源开发过程中获得的收益能为其全体公民所共享，从而消除贫困，促进国家经济和社会的可持续发展。它包含一个确保采掘业透明度的国际评估标准，具体要求是：自愿参与该计划的油气和矿产公司必须公开其支付给资源东道国的费用，参与该计划的资源东道国政府必须公开其从外国资源公司那里获得的资金数目，以此来消除腐败、提高公众对采掘业所做贡献的认知度。
该计划于 2003 年 6 月 17 日在伦敦正式通过，来自政府、公司、公民社会共140名代表一致通过了 12 项原则。计划决定实验期（2003.6 -2005.3）内在尼日利亚、阿塞拜疆、加纳和吉尔吉斯斯坦开展试点，由英国国际发展局（Department for International Development, DFID）负责管理。阿塞拜疆和尼日利亚两国成功展现了 EITI 原则的可操作性和现实意义，也吸引了更多国家参与其中。国家加入 EITI 标准要完成以下四步：政府公开承诺、设立目标并发展工作计划、建立有利于企业、社会民生等多领域有序运行的团队，完成前三步后经董事会审核成为候选国（candidate），第四步要求国家在两年半时间内完成七项具体要求，通过验证（validation）后成为实施国（compliant）。
三、研究方法与案例选择
本文对中亚国家参与EITI 的进程进行研究，主要包括规范执行过程中的参与者、社会化模式和遵守机制，试图明晰在特定时期哪些行为体掌握权力，并如何影响其他行为体实施EITI。在研究方法上，本文采用案例研究法和过程追踪法，并结合半结构化访谈作为数据来源。作者认为，这种方法组合有助于重建事件链并突出规范社会化过程的关键节点。
在案例选择上，作者将研究区域限定在中亚，这主要是因为：中亚国家较早参与了EITI行动计划，这为研究提供了足够的数据，借此可以了解各国是如何引入该计划以及目前是如何实施该计划的。而本文选取哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦作为研究对象的主要原因在于，这两个国家是本地区唯一从EITI成立之初就持续参与实施该行动计划的国家（哈萨克斯坦自2005年起，吉尔吉斯斯坦自2004年起）。尽管塔吉克斯坦也参与了EITI，但因缺乏2015年的报告被中途暂停。此外，这两个国家的案例还有助于说明权力关系中行为体的多样性。EITI是一个多利益相关的计划，其报告和数据收集的过程受到一个包括采掘企业、政府和公民社会代表在内的多方利益相关者团体的监督，每个利益攸关方都有平等的投票权，并在维护透明度和问责标准方面发挥关键作用。在这一框架内，公民社会积极参与披露信息，然后向政府和公司施加压力以迫使采掘业部门在改革方面发挥着重要作用。因此，EITI为研究不同行为体（国内和国际）之间的相互作用提供了密切相关的案例，作者能够借此观察到国际和国内层面的权力动态，并分析国际规范内化过程以及实施国面临的挑战。
四、国际规范的扩散与遵从
规范广义上是一种共享的行为准则，其传播和遵守涉及不同国内和国际行为体。规范传播的过程——强迫和说服——是在外部行为体为体的作用下发生的，而学习的过程则依赖于国内行为体行为体，因此，规范扩散机制以及行为体之间的权力动态决定了行为体的参与程度各不相同。由于各行为体之间的权力并不平衡，故而在促进和执行规范的能力上也存在差异。本文将每个案例研究分为三个分析阶段：承诺、实施和遵从（commitment, implementation, and compliance），这遵循了EITI实施的自然进程。“承诺”是指认可EITI原则并采取初步措施；“实施”是指国家从获得正式EITI候选人身份和实施所有EITI要求；“遵从”是指国家通过实施EITI标准实现EITI合规状态这一进程。
五、案例分析
（一）哈萨克斯坦EITI实施情况：外部合法性满足国内政治主张
1、对EITI的承诺
哈萨克斯坦2005年申请加入EITI，不久之后，在国家能源和自然资源部的统筹下，该国成立了专门的工作小组负责EITI的实施。该小组由企业、公民社会组织、政府议员等利益相关者共同组成，命名为国家利益相关者委员会（National Stakeholder Council , 以下简称“NSC”）。其主要成员涵盖了一些重要政治人物，如达丽加·纳扎巴尔耶娃（Dariga Nazarbayeva）等，这表明政府在推动该计划进程中扮演了重要角色。
在EITI实施的初期阶段，世界银行便向哈萨克斯坦提供了财政和技术援助，政府也提供了稳定的财政支持，与此同时，NSC的成员也接受了监督EITI实施过程的培训。此外，哈萨克斯坦的规范社会化进程恰好始于全球范围对采掘业透明度重点关注的时刻，哈获得了许多在该领域较为领先的国家和公司的大力支持。因此，哈萨克斯坦的众多跨国能源公司推动了在哈萨克斯坦实施该倡议的想法。
2、对EITI的实施
一旦政府向EITI做了承诺，就要着手按照计划要求予以落实，例如报告和收集数据等，以便通过后续的验证。但哈萨克斯坦没有通过首次验证，并被指定在2010-2011年期间采取补救行动。此外，非政府组织联盟“石油收入由人民控制”内部存在较大分歧，成员们不能就一项共同政策达成一致意见，即使在NSC上进行讨论也无助于执行进程。因此，上述因素在哈萨克斯坦实施EITI的过程中产生了重大影响，几年后，NSC获得了EITI的主导权，对如何实施这一行动计划、如何使EITI适应地方特点、如何改革立法等问题制定了明确的愿景。这一系列的协调工作均有相关利益攸关方的核心人员参与，并有国家预算提供资金。
3、对EITI的遵从
遵从EITI不仅仅意味着满足其所有要求，还涉及在采掘业部门实施创新和改革。在经历了一次不符合标准的挫折之后，哈萨克斯坦在2013年达到了EITI的标准。此后哈萨克斯坦一直在努力最大限度地利用公开数据，并简化执行过程。例如，建立了一个数据库，该数据库向公众开放。提供电子信息是哈萨克斯坦多年来实施的一项创新，为的是提高报告的效率和透明度。尽管在运输收入、合同和许可证等信息披露方面仍有需改进之处，但不可否认，该举措是一大进步。
（二）吉尔吉斯斯坦的EITI实施情况：国家能力的挑战
1、对EITI的承诺
吉尔吉斯斯坦于2004年加入这一行动计划。自独立以来，吉尔吉斯斯坦一直很积极地与西方国家和国际组织保持互动，然而，尽管实施了一系列改革，吉尔吉斯斯坦仍在1998年遭遇了经济危机，在2002年遭遇了债务危机。鉴于此，吉尔吉斯斯坦认为向EITI作出承诺是提高国家形象并吸引外国投资的一种有益尝试，但是，由于政府陷入内部政治斗争、与该国最大矿业公司的关系紧张以及公民社会还不熟悉该过程的技术性操作细节等，EITI最初并未得到吉尔吉斯斯坦的有力支持。
2、对EITI的实施
EITI的实施在2010年取得了重大进展。吉尔吉斯斯坦于当年发布了第一份EITI报告并进行了验证，该国也在2011年被认定为“达标”。世界银行的资金援助有力地支持了吉尔吉斯斯坦政府和公民社会对EITI的实施。2014年，吉尔吉斯斯坦参加了一个试点项目，以披露受益人的所有权信息，其取得的进步令人瞩目，为其他实施国树立了榜样。EITI理事会向吉尔吉斯斯坦颁发了EITI主席奖，以表彰该领域的进展。吉尔吉斯斯坦高层政治人物的参与有利于推动EITI的实施过程。罗扎·奥通巴耶娃(Roza Otunbayeva)总统被公认为推动EITI进程的人，同样，前总理詹托罗・萨特巴尔季耶夫（Zhantoro Satybaldiyev）也因其与EITI进程的密切合作而受到赞誉。
3、对EITI的遵从
EITI在吉尔吉斯斯坦的实施进展缓慢，报告的发表被严重拖延。这些延迟是多种因素造成的，其中的主要原因是资金紧张，吉尔吉斯政府拒绝为该进程提供资金，而世界银行的资金也总是姗姗来迟。这种依赖于供资的关系给EITI的执行带来了很大挑战。国家秘书处需要为项目供资设定严格的最后期限，跟踪所有的文书工作，并保持援助者之间的协调，而这些工作在大多数情况下都超出了其能力范围。这导致EITI董事会认为吉尔吉斯斯坦在遵守 EITI规则和要求方面进展不足，决定暂时中止该国参与EITI计划，并敦促吉政府在2018年9月前解决信息披露和验证问题。
六、结论
作者主要论证和阐述了三个主要观点：（1）促使国家遵守国际规范的权力来源于多元行为体的互动；（2）中亚国家在规范制定上表现得更加积极主动;（3）EITI平台为当地公民社会提供了影响政府进行改革和遵守规范的机会。
一方面，本文超越了规范研究的传统观点，即重点关注国家和国际组织，展现了促进规范的多元行为体。通过讨论中亚地区的规范，作者发现，权力并非集中在一方，而是在规范实施的不同阶段，不同的行为体均可发挥重要作用。作者认为，促使遵守规范的力量不仅来自政府，而且也来自非政府组织和公司，它们的力量被大大低估和忽视了。此外，为了更好地理解EITI的实施机制，我们还需要注意到国际捐助者的支持对于维持规范实施的重要性。这启发我们关注规范社会化过程中的多元沟通与参与网络，不仅要关注国内行为体，诸如政府、公司、公民社会，还要关注它们和国际行为体的互动关系。
另一方面，本文证明了中亚国家并非国际规范的消极接受者，而是规范发展和传播的积极参与者。在规范实施的每一阶段，不同的行为体都在参与实施过程。例如，在申请成为候选国阶段，当地公民社会的工作对于提高人们对中亚采掘业透明度规范的认识和建立合法性非常重要，公民社会被赋予权力，成为全球知识生产和宣传网络的关键组成部分，使各国政府负起责任，并说服它们遵守国际准则。各国通过遵守准则和被承认为国际社会的合法成员而获得权力，并借此来制定规范和准则，供在其国内经营的公司遵守。
本文由兰州大学中亚研究所、兰州大学政治与国际关系学院组织编译。所编译文章的观点不代表发布平台，请注意甄别。
编译：李琳琳
校对：李兴基
审校：梁朕朋
