谁的利益？谁的和平？——评估巴基斯坦与塔利班在部落地区的和平协议（2004-2015）
（暴力极端主义系列之四）
赵磊 编译
【文献来源】Wali Aslam, “Whose Interest? Whose Peace? An Evaluation of Pakistan’s Peace Agreements with the Taliban in the Tribal Areas (2004–2015),” Studies In Conflict & Terrorism, Published online: 22 Apr 2020, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/1057610X.2020.1751464?journalCode=uter20.
【作者简介】瓦利·阿斯拉姆(Wali Aslam)，英国巴斯大学政治、语言与国际研究系教授，主要研究方向为南亚地区安全和美国对外政策。
【期刊简介】《冲突与恐怖主义研究》（Studies In Conflict & Terrorism）是安全研究领域的一流学术期刊，主要关注反恐、平叛问题。前身为1977年创立的《恐怖主义》，1992年，《恐怖主义》与《冲突》两本期刊正式合并，更名为《冲突与恐怖主义研究》。2019年期刊影响因子为1.370。
Wali Aslam
Studies In Conflict & Terrorism
一、研究背景
2001年10月7日，美国对阿富汗塔利班政权发起了军事打击，大量塔利班分子和外国恐怖武装逃窜至巴基斯坦联邦直辖部落地区(Federally Administered Tribal Areas)（编译者注：2018年5月31日，巴基斯坦政府正式将联邦直辖部落地区合并到开伯尔-普赫图赫瓦省），巴基斯坦政府随后在该地区开展反恐行动。在2004至2015年间，巴方同时采用了软硬两种反恐策略。一方面，积极开展军事行动；另一方面，巴方与塔利班分子先后签署了24份和平协议，尽管这些和平协议未能解决地区安全问题，但是其具有重要意义。令人惊讶的是，学界并未对这些和平协议进行充分的研究。基于此，作者从政治解决、文化和冲突解决、世界性保护三个方面审视了上述协议，分析了和平协议的性质、成效和失败的原因，为学界进一步研究如何在部落地区建立冲突解决机制提供了智力支持。
在24份和平协议中，广为人知的有2004年4月24日签署的沙凯协议(Shakai Agreement)、2005年2月7日签署的萨拉罗哈协议(Sararogha Agreement)和2006年9月5日签署的米拉姆沙赫协议(Miramshah Agreement)等。大多数和平协议涉及的问题主要包括以下几个方面：（1）武装分子承诺不袭击军队、公务人员、部落领导人、新闻工作者和国有财产，不携带重型武器，相应的，政府赦免武装分子曾犯下的罪行。（2）武装分子承诺不为巴基斯坦国内外的恐怖分子提供庇护和援助。（3）巴政府释放军事行动中抓捕的武装分子。（4）针对军事行动造成的人员伤亡及其附带损失，政府将提供赔偿。（5）政府将归还军事行动中缴获的车辆和其它物品，包括武器装备。(6)允许武装人员以商业、探亲为由过境巴、阿边境，并可携带如AK-47突击步枪等轻武器。
二、在政治层面上审视和平协议
从政治解决的角度来看，和平协议之所以未取得成效有两个主要原因。一方面，通过政治手段解决地区安全问题，需要保证各个利益攸关方参与到谈判进程中。但是在上述协议签署过程中，联邦直辖部落地区的部落长老未被纳入其中。部落长老在地区内有着广泛的影响力，有资格代表其所属部落民众的政治意愿，长老们原本可以充当武装分子与政府间沟通的桥梁，充当和平使者的角色。但是，和谈进程抬高了武装分子的影响力，使得部落长老处于边缘化的境地。在舆论的影响下，普什图部落因武装分子被贴上了暴力、野蛮的标签，人们更容易忽视部落民众的正当需求。种种因素作用下，暴力、野蛮等不真实的认知会成为自我实现的预言。另一方面，片面维护中央政府的利益会致使和平协议难以持久的维持下去。从中央—地方关系的角度来看，旁遮普省是巴基斯坦第一经济大省和第一人口大省，巴基斯坦的“旁遮普化”是其政治生态中长期存在的问题。和平协议一定程度上维护了旁遮普省的利益，却忽视了联邦直辖部落地区的利益。在打击塔利班问题上，观察家们指责军队并非真正推动这项工作，即巴方有意让阿富汗塔利班在联邦直辖部落地区有一定立足之地，进而实现自身在阿富汗的利益诉求。同时，随着巴基斯坦塔利班的出现，恐怖主义威胁逐步从部落地区外溢至政治、经济核心地区。
作者认为，军队和政治精英希望将武装分子从旁遮普省清理出去，和平协议在一定程度上可以反映这一目标，一旦实现上述目的，巴方进一步参与联邦直辖部落地区内部事务的动力将遭到削弱。从长远的角度来看，和平协议中缺少为持久和平所做的谋划，其只能在短期内降低暴力的烈度，未解决实质性的安全问题。和平协议着眼于降低地区内安全冲突的烈度，但是忽视了其它形式的暴力问题。如和平协议的签署提高了武装分子的合法性，而国家对武装分子袭击目标的限制而非禁止是一种巨大的妥协，威胁到国家对暴力合法垄断的地位。
三、在文化层面上审视和平协议
在文化层面上，和平协议并未顺应普什图部族社会中的基本规范，合法性不足使得和平协议无法在部落地区内部赢得足够的支持。（1）巴方未采用部落地区解决纷争问题的传统议事规则，部落长老被边缘化甚至是被塔利班武装杀死，这使得和平协议未能得到部落长老的担保和部落民众的认可。在联邦直辖部落地区，巴基斯坦基本沿袭了英属印度政府间接统治的方法，部落地区内的纷争一般通过召开萨拉赫马什瓦拉会议(Salah-mashwarah)协商解决，其中重大问题将通过召开支尔格会议(Jirga)协商解决。但如上文所述，这种纷争解决机制未被纳入到和谈进程中。（2）巴政府和塔利班分子的部分行为违反了普什图人的行为准则——“普什图瓦里”（Pashtunwali），进而失去了部落民众的支持。普什图瓦里主要内容包括荣誉(Nang)、复仇(Badal)、勇敢(Turah)和热情好客(Milmastiya)，其界定了普遍的行为规范和道德准则。由于塔利班武装杀害了大批部落长老，基于为血亲复仇的观念，巴政府未有效管控相关杀戮活动，此外，自上个世纪80年代以来，大量乌兹别克斯坦人和塔吉克斯坦人因参加反苏圣战在部落地区定居，得到了部落的庇护。而和平协议使得部落长老无法履行庇护的承诺，这被人们视为一种羞辱。
四、在当地人民的立场上审视和平协议
从维护百姓福祉的角度来看，和平协议并未充分保障联邦直辖部落地区百姓的利益，而得不到百姓充分认可和支持的协议难以持久维持下去。国家拥有保护其人民免受战火伤害的义务，巴政府也以维护人民福祉为名在部落地区展开反恐行动，因此，和平进程不能仅包括军队和叛乱武装，也应包括部落和地方群众代表。但巴方与塔利班签署的未能反映当地百姓利益的协议充满了机会主义的特征。如有的协议是在冬季签署的，对于巴方来讲，恶劣的气候条件提高了军事行动的成本，巴方不愿在此时展开军事行动。对于塔利班分子来讲，和谈可以为其跨境活动赢得喘息时间。尽管巴方和塔利班分子达成了妥协，但当地百姓的利益遭到了忽视。有消息称，截止2017年底，约有1100名部落长老在地区冲突中死亡。此外，美、巴双方合作开展的无人机空袭活动未向地方当局寻求过谅解，巴方在和平协议中允诺的经济赔偿也未全部履行。在无法保障当地百姓福祉的状况下，和平协议无法得到民众的坚定支持。
五、总结
作者批评性地审视了巴方与塔利班武装签署的24份和平协议，从三个方面解答了和平协议失败的原因。政治上，由于和谈进程未容纳重要的利益相关方，而中央政府片面地维护自身利益，种种原因致使协议存在很大缺陷。文化上，和平协议与普什图部族社会中的基本规范相冲突，协议的合法性不足。对于当地人民来讲，和平协议未能充分保障人民的福祉，群众基础薄弱。
在反恐与平叛研究中，和平谈判是一种极具争议的政策手段，而针对部落地区和平协议的研究更是屈指可数。论文强调有必要在吸取相关经验教训的基础上进一步深化相关研究。
本文由兰州大学中亚研究所、兰州大学政治与国际关系学院组织编译。所编译文章的观点不代表发布平台，请注意甄别。
编译：赵 磊
校对：李兴基
审校：梁朕朋
