伊利亚·穆尔塔扎什维利、詹尼弗·穆尔塔扎什维利
李兴基 编译
【文献来源】Ilia Murtazashvili and Jennifer Murtazashvili, “Coercive Capacity, Land Reform and Political Order in Afghanistan”, Central Asian Survey, Vol.36, No.2, 2017, pp.212-230.
【作者简介】伊利亚·穆尔塔扎什维利（Ilia Murtazashvili）、詹尼弗·穆尔塔扎什维利（Jennifer Murtazashvili），美国宾夕法尼亚州匹兹堡大学公共与国际事务学院。
研究问题
阿富汗的国家构建（State-building）并未收到预期成效，塔利班制造的社会骚乱层出不穷。从当前国家治理能力和法治状况来看，阿富汗当局对社会的控制能力依然较为脆弱。由此引发的问题是：为什么各方在阿富汗国家构建方面投入了大量的资源，但社会骚乱事件却始终得不到有效控制？近年来，学者们就这一问题给出了各种解释。
一些观察人士指出，由土地引发的纠纷是危及阿富汗社会稳定的一个主要因素。甚至有学者认为，在阿富汗国内，土地纠纷已成为比塔利班更为严重的冲突根源。为了缓解因土地纠纷引发的社会动荡局势，阿富汗政府和国际社会做了大量工作，以推动阿富汗国内土地改革。如阿富汗政府与美国国际开发署（United States Agency for International Development）、联合国人居署（UN-Habitat）和世界银行等国际组织开展合作，通过改善民众的非正式住房及调解牧场冲突等，试图为阿富汗公民的财产提供安全保障。在某些情况下，阿富汗政府还通过正式的法律程序对公民的土地所有权进行登记。国际社会和阿富汗政府试图推动土地改革的主要目的，在于改善国内经济发展环境，促进政治与社会稳定，并为民众提供有利的就业机会，进而避免他们加入或支持塔利班。
不过，与阿富汗国家构建遭遇的困境类似，阿旨在推动土地改革的各项措施并没有达到预期目标。最近的一项研究发现，阿富汗目前并不具备继续实施土地改革的行政能力和法治条件。事实上，迄今为止阿富汗较成功的土地改革项目，很大程度上是在国家力量缺失的情况下完成的，社区层面的土地所有权登记成为土地改革的一项主要内容。实地调研的结果表明，在阿富汗许多地区，即便人们在面临社会冲突时可以选择诉诸于法律途径，不过，人们更倾向于通过传统渠道来解决冲突。
概念与分析框架
本文利用强制能力（coercive capacity）、土地改革（land reform）和政治秩序（political order）等构建了一个概念性框架（conceptual framework），将阿富汗历史与社会科学文献中关于政治秩序的学术研究进行较好的结合。该分析框架表明，尽管强制能力和土地改革往往被分别考虑，从理论上而言，每个因素都有助于政治秩序的形成，但是，作为解释因素，土地改革对经济发展的作用却比政治秩序更为重要。强制能力和政治秩序两个变量也表明，对强制能力和土地改革的重视程度具有国别差异，它们在不同的国家对政治秩序和经济发展的影响也有所不同。
根据塞缪尔·亨廷顿的相关理论，本文将“政治秩序”定义为国家没有叛乱、起义和内战的状态。而根据查尔斯·蒂利（Charles Tilly）的研究，“强制”指的是一种统治领域，包括采取或威胁采取行动，对个人或群体的人身财产造成损害的能力。其中，军队是最重要的专业性强制力量。强制力通常用军队规模和军人所占一国全体国民总量的比重进行衡量。在本文的经验分析中，作者使用军队规模和军队的忠诚度作为衡量国家强制能力的主要指标。“土地改革”指的是承认和加强私有财产权、国有土地转让给私人、合理征收土地税率，以及在某些情况下对土地进行再分配等相关政策。土地改革对政治秩序的影响至少表现在以下两个方面：首先，可以缓解因土地问题引发的强烈社会不满情绪，并减少社会动荡；其次，土地改革可能增加参与政治暴力（如叛乱和内战）的机会成本。
强制能力和土地改革两个维度表明，有四种广泛的情况需要考虑，它们分别对应不同的政治秩序水平。第一，当一个国家拥有相当规模的军队并完成土地改革时，我们期待的是一个拥有实质性政治秩序的强国（strong state）。强制能力增加了政府镇压异见的能力，土地改革可以缓解民众因土地问题上产生的不满情绪，进而有助于降低他们参与政治暴力的意愿。第二，如果一国拥有一定规模的军队却对土地改革有意回避，那么该国可视为“伪装国家”（pretender state）。这样的国家尽管因其强大的军事力量而有能力维持政治秩序，但它的经济体制存在潜在的弱点，而且需要在镇压动乱方面进行持续的资源投入。在这种情况下，政府可能会利用国家土地所有权和严苛的税收来对社会进行控制。巴林顿·摩尔（Barrington Moore）和亨廷顿的研究表明，土地改革的缺失将导致政治失序。但本文作者认为，强制能力能够弥补上述不足。然而，在军事能力之外追求财产安全的战略也将付出代价，即造成经济欠发展等。第三，当一国的强制能力低却拥有在财产安全方面享有较高权力的情况下，该国可称为“竞争者国家”（contender state）。某个国家之所以能够成为具有竞争力的国家，是因为土地改革为国内经济的长期增长奠定了基础。然而，军事力量的羸弱使这些国家容易受到除财产纠纷之外其他因素引发的社会动荡和骚乱的影响，例如不受欢迎的社会政策等。第四，在国家强制能力低且没有进行土地改革的情况下，该国往往会产生最高程度的政治冲突和暴力，那么这类国家可以称为“脆弱国家”（weak state）。脆弱国家出现政治失序的可能性较大，因为财产权得不到保障极易使社会不满情绪积聚，而国家也缺乏强制能力对由此引发的骚乱进行应对。
上述分析框架表明，政治秩序源自强制能力与土地改革两种要素之间的协调与平衡。一方面，政治秩序源于国家对自身强制能力的建设。另一方面，强制能力需与土地改革并行。只有在土地改革与强制能力建设同时进行的情况下，才能期望国家经济发展。此外，这一分析框架也表明，即使推进了土地改革，但国家的强制能力薄弱或低下，政治失序也可能产生。
实证研究：基于对阿富汗历史的考察
（一）阿布杜尔•拉赫曼(Abdur Rahman)统治时期（1880-1901）
为巩固国家权力，拉赫曼采取了暴力手段，因此赢得了“铁腕埃米尔”（Iron Amir）的称谓。在拉赫曼统治时期，尽管阿富汗所有土地都归国家所有，人口数量不断增加，税收也十分严苛，但拉赫曼最终还是能够维持政治秩序，而一些社会群体在他执政的最初几年里发生叛乱。这段时期的历史表明，即使在没有实施土地改革的情况下，依靠国家的强制能力也可能建立政治秩序。然而，以这种方式实现政治秩序是以经济发展逐渐停滞为代价的。军事能力能够弥补财产不安全的可能性表明：在更广泛的发展框架内，对“硬安全”（hard security）的投资可以使阿富汗国家构建获得成功。
（二）阿曼努拉·汗（Amanullah Khan）改革时期（1919-1929）
这一时期，尽管阿富汗通过土地改革确立了土地的私有产权，并促进了国内生产力，但阿曼努拉无法维护政治秩序。民众对其征兵政策的强烈反对削弱了军队力量。军事上的软弱，加之民众对阿曼努拉废除彩礼等社会政策的强烈不满，导致阿富汗爆发了一场短暂的内战，阿曼努拉也因此被赶下台。这一时期的教训是，当政府在土地改革的情况下，如果没有足够的强制能力，那么有可能会导致政治失序。
（三）穆沙希班（Musahiban）王朝时期（1929-1978）
政治秩序在这一时期出现的主要原因在于穆罕默德·达乌德（Mohammed Daud）。达乌德在穆罕默德·查希尔·沙赫（Mohammed Zahir Shah）统治期间（1933-1973年）担任国防部长、内阁部长和总理。达乌德通过提高工资，为非普什图人创造成为军官的机会，以及确保苏联武器的安全等措施，提高了国家的强制能力。与阿曼努拉不同的是，达乌德的政策成功地加强了军队的能力，而阿曼努拉的军事政策客观上削弱了军队的能力。不过，达乌德的土地政策在鼓励经济发展方面收效甚微，这进一步说明了，尽管可能无助于建立政治秩序，但是土地改革依然很重要。
（四）“哈利克”（Khalq）统治时期（1978年4月-1979年12月）
由于军事能力明显下降和对土地重新分配的暴力抵抗，哈利克派在1978年4月的政变中掌权后不久，内战就开始了。这一时期，土地改革在很大程度上是失败的。因为政府没有和村庄建立紧密的联系。没有明显的政治机制鼓励地方参与土地改革进程，从而导致土地改革与地方要求完全脱节。虽然土地重新分配可以改善经济发展和政治秩序的前景，但要适当设计这些政策，地方参与土地重新分配进程的机会是必不可少的。
讨论与总结
统治者可以在不进行土地改革的情况下，通过优先考虑强制能力来实现政治秩序，但这种做法很可能导致贫困。因此，土地改革的重要性似乎在于促进经济发展，而不是作为政治秩序的基础。与此同时，没有强制能力保障的土地改革也存在产生政治混乱的风险。此外，为了更好地规划土地改革，这类政策的选择和实施应结合地方包容性的政治机构，以帮助国家确保这些政策符合当地的期望。
根据对阿富汗历史不同阶段的考察可以发现，对当前阿富汗国内形势而言，一个重要的经验是，必须在强制性能力建设与土地改革之间取得平衡。尽管优先考虑“硬安全”方面的投资可能会形成政治秩序，但这种战略的实施很可能会遭遇“低水平均衡陷阱（a low-level equilibrium trap）”。另一方面，没有强制能力保证的土地改革，可能会断送在塔利班叛乱分子手中。此外，土地改革的质量很可能取决于政治体制，体制顺畅可为人民提供参与体制改革的机会。尽管阿富汗新宪法承诺地方可以进行选举，从而增加民众政治参与的机会，不过，截至目前，依然没有在政府与地方之间形成直接的联系。因此，建立更具包容性的政治体制，包括承认传统治理的优势及不足，将会增加土地改革成功的前景。与此同时，在致力于推动政治经济体制改革进程中，仍需继续提升阿富汗国家强制能力以维持政治秩序。
校对：陈亚州、王术森
审核：曾向红
