新冠疫情对欧盟难民问题的影响、应对与问题
李益斌
（兰州大学中亚研究所副教授）
一、新冠疫情对欧盟难民接收和庇护体系的影响
2020年伊始，新冠肺炎疫情在欧盟蔓延，并迅速席卷整个欧洲。新冠疫情对欧盟的影响是方方面面，其中难民接收和庇护体系也遭受了巨大打击。正如欧洲政策中心的移民政策分析师奥利维亚·桑德伯格·迪兹（Olivia Sundberg Diez）的观点，对布鲁塞尔而言，新冠病毒的大流行对欧盟的庇护产生了相当重大的负面影响。
根据欧盟在2021年1月的官方统计，在2020年前10个月，由于新冠疫情的影响，整个欧盟的庇护申请量同比下降了33％，非法越境人数为6年来最低。但是，部分地区的难民接收压力不降反升，而且整体的难民申请人数在逐渐回升。尽管总体上有所减少，但与2019年同期相比，通过中地中海地区到达意大利和马耳他的非法入境人数增加了154%。到2020年，此类入境人数超过了34100，而2019年则接近11500。与2019年相比，西班牙的入境人数在2020年增加了46％。
尽管申请数量相对较少，但由于社会隔离和封锁措施，大多数欧盟国家（尤其是在2020年3月至6月的第一波疫情期间）的庇护案件堆积如山。同时，疫情突出并加剧了整个欧盟庇护系统中的现有问题。尤其是难民的住房和公共卫生安全方面，新冠疫情给欧盟和难民都造成了极大的负面影响。
二、欧盟应对相关风险的举措
疫情暴发之后，欧盟在2020年6月发布了《COVID-19紧急情况下庇护和接待系统中的措施》，全面系统的阐述了欧盟及成员国应对新冠疫情风险的措施。根据报告显示，在新冠疫情大流行期间，大多数欧盟国家都采取了紧急和特殊措施来保护公共卫生安全。根据宪法规定，欧盟成员国均宣布启动紧急和例外条款，允许当局执行一些紧急措施来应对疫情的挑战。针对在难民接收和庇护方面的风险和挑战，欧盟及成员国提出了一系列紧急应对措施，具体包括：
第一，一审程序的措施。疫情对人们接触进行了限制，这导致庇护中的服务受到了影响。在许多国家，政府紧急宣布关闭相关设施，并限制公众进入。首次庇护申请的登记和个人面谈都受到了限制，为此，欧盟国家采取了远程办公或延长庇护申请的举措。新的技术得到应用，比如视频面试等。
第二，关于都柏林程序的措施。由于各国政府采取措施来保护工作人员的安全，都柏林程序受到严重影响，成员国实施边界管制和旅行限制，难民的申请和转让都被迫中止。
第三，难民接待方面的措施。新冠疫情使难民固有的接待和住宿问题更加凸显。因此，许多欧盟成员国采取了相应的措施。1、疫情信息，作为第一步，通过各种语言的传单和海报，分享有关公共卫生和限制的信息和指示，包括社会隔离措施等。2、卫生条件，根据国家公共卫生当局的建议和现有的一般规则，为保证公共卫生安全，欧盟及成员国针对难民发放防护设备（比如口罩），并对相关场所进行消毒。3、新的寻求庇护者，对于新抵达的寻求庇护者，采取了针对性措施，如自我隔离、隔离、安置和健康检查等。4、收容能力，建立了紧急收容所，以提高收容能力和降低收容率。5、准入限制和服务重组，由于防疫需要，难民接待和住宿中心也受到限制，因此，非必要的访问和活动，包括难民的转移都被取消，以避免人群聚集。同时，对食物和现金的分配都直接点对点进行，集体活动（比如体育、文化等）都被暂停。6、健康检查，针对难民进行健康检查，由流行病学专家参与，对相关人员和设施进行全面检测。在确定新冠病例的紧急情况下，进行收容隔离，以更好地控制病毒感染。
第四，二审程序的措施。由于紧急状态和监禁措施限制了司法程序，直接影响到庇护上诉程序。根据司法系统的结构，各项措施自动适用于所有司法系统。因此，各种工作安排、时限和听证等都受到影响，与庇护有关的上诉活动也直接受到影响。
第五，国际保护受益者的措施。由于疫情限制措施，有关居留许可、融合方案和家庭团聚程序等都被迫中断。关于证件的有效性，欧盟成员国自动延长了相关居留证。由于教育机构的普遍限制，融合和专业语言课程已经停止，欧盟正在努力恢复这些课程。
第六，关于遣返的措施。由于疫情影响，航班和其他交通工具大大减少，第三国为遏制新冠疫情的扩散而采取限制性入境措施，这扰乱了欧盟的自愿和强制遣返程序。尤其是由于土耳其的突然发难，欧盟对土耳其的难民遣返工作被迫暂停。为了应对所遇到的挑战，欧盟成员国不得不延长相关人员的离境期限。
第七，关于拘留的措施。防疫措施还影响到被拘留国际申请人的庇护程序。一些欧盟国家试图通过新技术来应对相关挑战，通过远程会议来进行个人访谈。由于申请程序被中断，导致部分人员的释放也被迫暂停。
第八，重新安置的措施。新冠疫情导致难民的重新安置方案被迫中断，然而，大多数欧盟成员国继续对相关档案进行准备和处理。欧洲联盟委员会鼓励各成员国尽可能采取紧急保健措施，在危机期间继续开展与重新安置有关的活动，并准备在安全的条件下重新安置所有有关人员。但是由于对病情传染的担忧，现有的重新安置活动基本停止。
三、欧盟相关措施存在的问题
由于新冠病毒的大流行，欧盟及成员国疲于应对，而针对疫情的防控效果一般，欧洲的疫情经历第二波高潮，可能面临着第三波的影响。难民问题作为一种特殊议题，也成为欧盟防疫的一个漏洞和短板。虽然，欧盟针对难民接收和庇护问题制定了紧急措施，但是这种临时性的补救措施并未完全达到预期效果，针对难民的防护等依然存在一些问题。
第一，难民庇护申请停滞。由于接待设施过于拥挤，从东南欧过境的人们被禁止入境，在这种情况下，庇护申请不予登记。而在土耳其与希腊的边境上，陆上和海上的难民相互推诿的情况较为严重。匈牙利的新规定限制难民和庇护申请者进入该国。尽管部分国家，比如西班牙和意大利等重新启动了申请程序，但是其等待期却长达6个月。大量新进入的难民事实上依然拥挤在主要的入境点上。虽然欧盟启动了相关措施，但是对于难民接待和申请来说还是杯水车薪。
第二，难民和庇护申请者的公共卫生问题依然严峻。大多数难民接待和安置中心并不能完全实施有效的卫生防疫方案。在部分难民安置点中，出现了新冠阳性病例。事实上，难民群体依然是新冠疫情流行的高危人群，除了公共卫生条件差之外，新到来的难民可能携带病毒，这让防疫人员防不胜防。欧盟目前针对核心区域的防疫依然困难重重，而作为社会弱势群体和边缘地带的难民安置点，更无法保证公共卫生安全。
第三，电子服务在难民议题上取得了积极的发展，但依然难以完全评估。为应对疫情造成的难民庇护申请的停滞，欧盟及成员国启用了线上办公的模式，对庇护申请和个人访谈都搬到线上进行，这不仅有效阻止了人员流动和聚集，在一定程度上也提高了相关申请的效率。但是，暂时依然无法判断这种模式对难民接收和申请的长远影响，无法确定其实际效果如何。尤其是难民个人信息的保护也存在一定风险。
值得注意的是，2020年9月23日，欧盟委员会颁布了《移民与庇护新公约》（New Pact on Migration and Asylum），提出了更公平的移民与庇护管理办法。它旨在制定一项全面可持续的政策，针对非法移民难题提供更人道的治理措施，发展合法的移民途径，更好地融合难民和其他新移民。但是，由于新冠疫情的影响，欧洲的民族主义和右翼民粹主义团体对难民更加排斥，而这种情绪正在席卷整个欧洲，未来欧盟的难民和庇护政策走向何方，依然值得进一步观察。
本文转载自中国中东欧国家智库合作网络微信公众号
