2022年9月15—16日，上海合作组织成员国国家元首理事会第22次会议在乌兹别克斯坦古城撒马尔罕举行。此次峰会在全球政治经济不确定性与复杂性日益加剧的时刻举行，对上合组织的长期发展具有举旗定向的重要作用。上合组织在峰会上实现了新一轮扩员，将伊朗吸收为正式成员国，给上合组织带来新的机遇与挑战。因此，当前上合组织实现内部整合、强化组织建设至关重要。
区域组织的发展动力
当前，世界政治极化趋势日益加剧，上合组织被欧美国家视为潜在的重要威胁，面临着日益严峻的外部压力与内部考验，亟须提升组织的认同度与竞争力。大体而言，区域组织的认同层次由低到高可分为功能性认同、制度认同与集体认同。其中，制度认同指的是成员国对组织本身的认同，体现了组织核心、持久、独特、不可分割的根本性特征，界定了组织的构成原则、基本使命、主要功能、决策模式与发展方向。鉴于成员国异质性突出与发展阶段不同的考虑，上合组织目前难以构建起类似欧盟的集体认同模式，应致力于完善接近东盟方式的制度认同。事实上，对包括欧盟在内的任何区域组织而言，制度认同都是组织发展的关键动力，可以从以下几个方面发挥作用。
明确组织定位，凝聚共识，实现可持续发展。清晰有力的制度认同能够明确组织的核心使命与发展方向，整合成员国的利益诉求，提升组织对环境变迁的适应性，强化竞争力。以东盟为例，自成立以来，东盟就以促进东南亚的和平与发展为宗旨，以“东盟方式”协调内部关系，应对外部挑战，获得了东南亚地区安全与经济合作的主导地位，国际影响力显著提升。
巩固成员国的政治合法性，提升对组织的忠诚感。区域组织制度认同的政治维度，尤其是对组织政治属性与成员国政治标准的界定能够在一定程度上强化成员国的政治形象与合法性。与此同时，政治属性的融合有助于巩固成员国对组织的忠诚。
提升组织在地区与国际社会中的信誉度与认可度。制度认同是区域组织稳定发展的重要标志，能够体现组织的核心特征，规范组织行为方式，彰显组织的独特性，有助于稳定其他国际行为体对该组织及其成员国行为的预期，减少误判，降低合作的交易成本，从而提升组织的国际地位。
制度认同是区域组织发展的重要动力，在很大程度上影响了组织效能与发展前景。一旦制度认同不足，区域组织就无法实现对内整合、对外一致，甚至会面临涣散、停滞乃至解体的危险。当前，上合组织正处于发展的关键时期，如果制度认同不足，很可能激化扩员带来的负面影响，陷入相当被动乃至“空心化”的危险。
制度认同的上合模式
自2001年成立以来，上合组织持续推进组织建设，形成了以中南亚为地理依托、以“上海精神”为价值规范、以地区问题和区域合作为基本议题、以协商一致为决策机制的制度认同。在全球治理与国际合作日趋衰退的当下，上合模式的感召力愈发突出，持续扩员便是最好的印证。上合制度认同的成效主要体现在以下方面，第一，政治认同构建成效显著，奠定了组织发展的基石。以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基础的上海精神是上合组织的最大公约数，也是制度认同的根本所在。第二，经济认同构建成就斐然，激活了组织发展的新活力。经过多年经营，上合框架内的区域经济合作取得了长足发展，区域经济合作机制日益健全，区域经济合作水平逐渐提升，创造了成员国经济总量和对外贸易额年均增长约12%、人员往来成倍递增的上合速度和上合效益。第三，社会认同构建成效突出，巩固了成员国之间的友好关系。近年来，上合组织加强人文合作与民间交流，强化民生类区域公共产品供给，得到了成员国国内社会的高度认可。上合制度认同的特性体现在以下几点。
一是异质性基础上的包容性。上合成员国多元异质，不同物质实力、文化背景、政治体制和宗教信仰在此聚合，突出的异质性导致了成员国不同的利益取向和政策诉求。为实现成员国的利益对接，上合组织倡导利益共享的价值理念，公平合理地分享发展成果。上合组织两次扩员都秉持包容开放的态度，无意将政治体制和意识形态作为挑选成员国的标准。上合组织所秉持的互利共赢和成果共享的新型区域合作模式、非意识形态化的政治原则、非排他性的制度安排，为上合模式注入了包容性内涵。
二是有限性基础上的聚焦性。上合组织的政治地理空间、成员构成、发展目标以及可支配的资源均较为有限。目前来看，各项合作达成的效果也是有限的，但上合组织在有限性基础上完成了特定领域的聚焦。二十年来，上合框架下的合作始终坚持以安全事务主导，议题领域由边境安全向非传统安全拓展，并逐步向政治、经济、能源、人文等领域“外溢”。
三是松散性基础上的制度韧性。上合组织内部结构较为松散，成员国在主权让渡上有较大保留，强制性较弱。其中，上合组织所遵循的协商一致决策机制在应对突发问题、开展集体行动上限制了组织的行动效率。但以主权规范为核心的平等原则是制度存续的价值基础，是上合组织整合背景不同、实力各异的国家在同一平台进行平等合作的重要保障。上合组织张弛适度、约束性适中的制度安排使组织行动有较大余地，应对风险有较强缓冲，有利于强化组织的制度韧性。
当前，上合组织的制度认同仍然处于起步阶段，对内尚不足以整合扩员后成员国之间的分歧，对外难以高效应对地缘政治冲突加剧带来的挑战，必须进一步挖掘上合模式的合作潜力，提升制度认同水平，强化组织建设。
制度认同的上合路径
制度认同并非凭空而来，而是取决于组织的治理效率、利益对接与规范吸引的能力。首先，治理效率是制度认同形成的基础，可以促进制度认同的萌生。治理效率低下的区域组织极易呈现机构松散等低机制化特征，难以构建制度认同。其次，区域组织与成员国的利益对接程度是影响制度认同的关键。提供稳定的可预期收益是区域组织发展壮大的关键所在。区域组织、成员国与社会环境三者之间的互动将会对制度认同的形式、内容等产生重大影响，有助于明确组织的功能定位，提升现有机制的制度回报率，巩固成员国的归属感。此外，价值规范的吸引力深化了制度认同的精神内核，塑造了制度认同的价值取向。成员国共同认可的价值规范能够使区域组织不局限于一时的得失，提供较为稳定的发展预期，也能够坚定对组织发展的信心，从更长远的角度考虑组织对国家利益的回应。总而言之，制度认同萌生于区域组织的治理实践中，发展于利益对接的区域合作中，成熟于价值规范的持续内化中。基于此，上合组织构建制度认同的关键在于，提升现有机制的制度回报率、提供稳定的可预期收益与增强价值规范的吸引力。
一是提升组织治理效率。在对外扩员的同时应注重内部的提质增速，把提高合作效率作为上合组织的重要议题，防止组织出现空心化、论坛化的风险。按照国际组织生成和运作的普遍机理，可以从反应力、决策力和执行力三个维度提升上合组织的治理效率。二是强化区域公共产品供给。区域公共产品供给能有效对接成员国利益、培育地区认同、重塑地区秩序，为制度认同的生成提供内生性动力。三是增强共同价值规范的吸引力。共同价值规范可以为成员国开展合作、增进认同提供价值遵循和理念指引，为组织发展提供持久动力。
上合组织应以发展的眼光不断审视与完善自身定位，强化制度认同，努力生成维护本地区生存与发展的使命感和紧迫感，成为人类文明新征程中不可或缺的建设性力量。
（本文系兰州大学中央高校基本科研业务费“世界政治极化下上海合作组织命运共同体构建研究”（22lzujbkyjh004）、甘肃省社科规划项目“‘不忘初心，牢记使命’党员干部教育常态化研究”（19YB051）阶段性成果）
（作者单位：兰州大学上海合作组织研究中心；兰州大学马克思主义学院）
本文转自中国社会科学网
