【中亚观察】曾向红:《2020年美国中亚政策回顾及其可能走向》

日期: 2021-01-10 来源: 互联网 点击: ...
   

   编者的话

   丝路新观察连续4天强势推出系列“年终专稿”,从政治、经济、文化等全面盘点评估中亚局势及其走向。话说中亚,“美国因素”是一个无法绕开的现实和悬念。今天,推出最后一篇“年终专稿”,就由专家和您聊聊这个话题。

 

一、 2020美国中亚政策简要回顾

   2020年2月5日,美国国务卿蓬佩奥结束中亚访问之行一天后,美国发布了对中亚的新战略,全名为《美国中亚战略 2019-2025:促进主权和经济繁荣》,由此开启了美国的新中亚战略。这份战略文件提出未来美国中亚战略的六大目标:支持和加强中亚国家的主权和独立、减少中亚地区的恐怖主义威胁、维持对阿富汗稳定的支持、鼓励中亚同阿富汗之间的联系、促进中亚国家的法治改革和尊重人权,以及促进美国对中亚国家投资。相较于此前的美国中亚政策,该版新中亚战略既有延续、也有变化。延续性主要体现在四个方面:01在中亚地区的三个战略目标没有改变,即遏制俄罗斯、中国、伊朗,将中亚国家整合到西方自由主义秩序之中,塑造中亚国家的发展方向和地缘政治取向;02主要关注议题或政策目标没有明显变化,即民主、经济(能源)、安全议题;03中亚政策的指导理念始终未变,即“零和博弈”、“文明冲突论”和“民主和平论”三者的复杂混合;04奥巴马政府时期创建的 C5+1 机制的作用与意义得到认可,并被特朗普政府加以强化。

   除上述延续性外,新中亚战略的调整变化更加值得关注。01提升中亚地区在美全球战略地位,并强调该地区独立性,新中亚战略中,只字未提中亚与南亚一体化,也未对前任政府的“新丝绸之路倡议”进行评论,而是强调“无论美国在阿富汗的参与程度如何,中亚都是对美国国家安全利益至关重要的地缘战略地区”;02将阿富汗视为中亚一部分,美国在中亚地区的地缘政治重点北移,根据新中亚战略规划,阿富汗不再是中亚南亚的地缘政治中心,而只是中亚地区一部分;03地缘政治竞争意图更加明显,明确将中俄视为遏制对象,中俄在中亚地区活动的攻击和排斥进一步升级,一改此前奥巴马政府对中国在中亚地区活动所持的温和立场;04新中亚战略对美国所具有的比较优势进行了重新界定,一个是美国掌控的国际规范,另一个是盟友。

   2020年6月30日,美国国务卿蓬佩奥和中亚五国外交部长以C5+1形式举行了会晤。与会者就共同建设中亚的经济和进一步加强安全与稳定进行了广泛讨论。与会者表示,支持和平解决阿富汗局势,促进中亚、南亚和欧洲市场之间建立稳固的经贸关系,并商定了如下工作计划,以进一步推进各方在C5+1框架内的合作:01与会者同意继续在《贸易和投资框架协定》框架内加强联合工作。与会者同意在C5+1经济工作组的会议上,审议与发展金融公司、美国进出口银行和商务部国际贸易管理局加强合作的问题。此外,还将努力改善妇女在经济环境中的待遇,并确定C5+1可以在哪些方面鼓励妇女参与经济复苏和繁荣。经济工作组还将审议开发阿富汗过境合作的潜在机会,包括探讨从国际金融机构大型合作项目获得资金的可能性,以推进各方在公共卫生、农业、旅游业、运输、信息技术以及提高金融透明度和经济稳定性恢复等领域的合作。02为了加强能源和环境领域的合作,与会者同意在C5+1框架内举行一次专家会议,讨论可再生能源技术的整合和吸引私营部门投资的激励措施,以及在空气和水质方面加强合作。另外,各方同意讨论的议题还包括:通过技术和创新改善中亚部分环境恶劣的地区的社会经济状况(包括咸海盆地)、支持应对环境挑战的国家计划其他区域性能源项目、将可再生能源开发利用、提高能源利用效率等。03与会者同意继续在C5+1框架内提高边界安全性:如允许货物自由流动,防止贩卖人口和非法货物,核安全和辐射安全,以及加强边界安全的区域合作。安全工作组希望提高各方参与维和的能力,以预防和应对冲突、打击恐怖主义和暴力极端主义。安全工作组还将讨论打击恐怖主义的网络招募、举行联合和区域的反恐培训,包括使C5国家履行国际义务的培训。

   由此可见,2020年的美国与中亚五国外长召开的第二次C5+1会议,是对2020年美国新中亚战略的贯彻落实,该会议体现出美国中亚政策的几点趋势:01蓬佩奥半年内两次访问中亚并与中亚五国高级官员进行会晤,是美国提高了中亚在其全球战略地位中的明显体现;02强调把阿富汗纳入美国中亚战略合作的一部分,故在讨论与中亚五国的经贸合作时,不忘提出发掘阿富汗的“潜力”,表达希望借助中亚五国之力稳定阿富汗局势的意愿;03试图通过C5+1机制加强与中亚国家之间的合作,强化了该机制在美国中亚政策的作用与地位;04反复强调要支持和促进中亚各国的主权与独立,这充分说明了美国极力想排斥俄罗斯,在一定程度上也包括中国在中亚地区的影响力,以拓展其在中亚地区的影响力。

 

二、拜登政府美国中亚政策展望

    2020年美国总统大选拜登胜出。毋庸置疑,拜登政府将会对美国的全球战略,包括其中亚政策进行必要挑战。与拜登试图扭转特朗普政府的诸多外交政策——如“退群”、压榨盟友等不同,由于特朗普政府在中亚政策上本就继承了不少奥巴马政府的遗产,故大致可以判断,拜登政府的中亚政策也将受到特朗普政府的诸多牵制与影响。再加上中亚并非美国全球战略中的最优先区域,不排除拜登政府将在很大程度上延续特朗普政府的诸多政策。综合考虑上述因素,大体可以认为,拜登政府的中亚政策可能会呈现出以下特征:

   1.从阿富汗撤军

   竞选期间,拜登在自己的外交政策构想中提到,他将结束在阿富汗和中东的战争,以集中打击“基地”组织和“伊斯兰国”等恐怖组织。显而易见,这是对特朗普政府阿富汗撤军的既定政策的延续。但鉴于阿富汗地区的复杂形势,拜登政府或许会仍考虑保留一定的军事存在。特朗普政府的新任代理国防部长克里斯托弗·米勒(Christopher Miller)称,到2021年1月15日,美国在阿富汗的部队人数将减少到2500人。

   2.延续C5+1的机制

   C5+1机制源自于奥巴马政府时期。2015年,在时任美国国务卿克里的主持下召开了第一届C5+1会议。尽管特朗普政府颠覆了奥巴马政府的诸多外交政策,但在中亚政策上,特朗普政府展现了更多的延续性。其中,继承并强化C5+1机制就是典型体现之一。2020年,美国召集了两次C5+1会议,这是不多见的。这充分说明了美国对该机制的倚重。鉴于C5+1机制本就是奥巴马政府建立的外交机制,可以相见,拜登政府将会进一步发挥该机制在美国介入中亚事务过程中的作用。

   3.继续关注打击恐怖主义

   近年来,中亚国家面临的恐袭形势有明显好转。不过不能因此而放松警惕。事实上,积极活动于阿富汗的恐怖分子和极端分子仍然对中亚地区的稳定构成潜在的威胁,尤其是ISIS仍在包括阿富汗、中亚和伊朗等地

   4.修正重利益轻识形态的倾向

   与特朗普政府的中亚政策具有浓郁的实用主义特征不同,作为民主党人的拜登,致力于在海外推广西方式的自由民主。拜登外交政策团队最近发表的声明表明,拜登出任总统将试图重振美国对民主的支持。而2020年白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦等国出现的政局变动,或许会让拜登政府认为这是美国在包括中亚地区在内的广大欧亚地区推广民主的重要契机。就具体的中亚国家而言,除了走向不明的吉尔吉斯斯坦,在其总统米尔齐约耶夫指导下启动国家改革进程的乌兹别克斯坦,或许将是拜登政府着重关注的民主推进对象。

   5.继续支持中亚国家内部团结

   美国一直希望削弱俄罗斯在中亚地区的影响力,而支持中亚国家联合自强推进地区一体化合作,有助于美实现这一目标。正因如此,美国对2018、2019年中亚五国先后召开两次元首峰会表示支持,认为中亚五国重新启动仅限于中亚国家的地区合作进程,是它们试图摆脱俄罗斯控制或影响的重要尝试。在美国看来,中亚五国任何一个国家都无力抗衡俄罗斯,但联合起来的中亚五国,将对俄罗斯在中亚地区重建“苏联”或贯彻“帝国”野心构成重要的牵制。循此思路,可以想见,美国将支持并推动中亚国家加强域内国家之间的合作,与此同时,通过强化C5+1机制,双管齐下;[OL.PO.F建议,试图加强对中亚地区的投入,以修复特朗普政府注重实利、忽视形象建设的缺陷,以改善地拓展美在中亚地区的影响力。这些举措,自然是以削弱俄罗斯与中国在中亚地区的影响力为代价的,同时也符合美国试图塑造中亚国家政治发展方向的战略目标。

   6.改善美国在中亚地区的形象。

   在拜登上台之前,美智库里海政策中心认为,为提升美在中亚地区的影响力,拜登政府应重视提高美在中亚地区的国家形象和增强美的“软实力”,如此才能有效保障美在中亚及周边地区的长远利益。为此,该智库建言,拜登政府应宣布中亚地区对于美国的全球战略和世界和平至关重要,并系统总结美国介入中亚事务的经验教训,避免在未来的行动中重蹈覆辙。具体而言,该智库建议,美国各大使馆应加强与各国政府和社会的沟通,同时强调美介入中亚事务并不以挑战俄罗斯和中国利益为目标,而只是希望捍卫合理利益。考虑到拜登仍将俄罗斯和中国视为战略竞争对手,美会把中亚地区视为一个对中俄进行牵制的重要区域。为此,拜登政府很有可能会采纳该智库的建议,试图加强对中亚地区的投入,以修复特朗普政府注重实利、忽视形象建设的缺陷,以改善美在该地区的国家形象。

   7.对冲和制衡中国“一带一路”

   美国希望阻止任何一个大国在该地区获得压倒性的影响力。为制衡中俄在该地区的影响力,美国会继续借支持该地区国家的主权和领土完整为由,对中俄进行牵制。对于美国来说,中国在该地区的影响力主要体现在经济层面,尤其是“一带一路”倡议被视为中国扩大在该地区影响力的主要抓手。为了对冲中国,拜登或许会进一步推进“蓝点网络计划”以应对“丝绸之路经济带”倡议的建设。

   与此同时,美国仍将极力推进中亚与南亚、中亚与西欧之间的互联互通,希望使该地区国家基础设施建设融资多样化以减少其对中国的依赖。考虑到拜登意识到特朗普政府恶化与西欧盟友关系削弱了美国的“国际领导力”,拜登政府已将修复这种关系视为其优先外交任务。

   正如美国2020年新中亚战略所意识到的,在介入中亚事务的过程中,美国将加强与西欧、日本等盟友的协调。尤其是在欧盟于2019年出台了新中亚战略且加大了对中亚的关注力度这一背景之下,美欧协调各自的中亚政策是个大概率事件。而联合起来反制中国的“一带一路”倡议,将是拜登政府中亚政策的重要内容。

   对此,我们应有充分的思想和行动准备。

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