[提要] 美国公布新的中亚战略包含四方面调整，即将中亚地区视为独立的地缘政治板块、将阿富汗视为中亚一部分、明确将在中亚加强对俄罗斯和中国的遏制、重新界定美国在该地区的比较优势。新中亚战略的实施将会对中亚地区稳定和主要大国在该地区互动产生一定影响。但由于美在实施该战略中投入力度有限、比较优势不明显，以及中亚国家不会轻易改变自身多元平衡外交政策、中亚国家对阿富汗及其局势的认知与美有明显差异、美在中亚地区的战略冒进可能引发大国反制，新战略的实施不会一帆风顺。
[关键词] 美国中亚战略、中亚地区、地缘政治竞争
[作者简介] 曾向红，兰州大学中亚研究所教授、兰州大学政治与国际关系学院副院长。
[文章来源]《国际问题研究》2020年第2期。
2020年2月5日，特朗普政府公布了《美国的中亚战略（2019-2025）：加强主权和促进经济繁荣》。有观察家认为该战略是“旧瓶装新酒”“以旧处方应对新形势”，但其调整力度仍值得关注。美国在加大对俄罗斯和中国遏制力度背景下出台该战略，反映了意欲借中亚地区提升对中俄压力的企图，该战略的实施可能对中亚及周边地区形势演变产生重要影响。
一、新中亚战略出台的背景
美国原本就是中亚事务的重要参与者。特朗普政府选择在2020年公布新中亚战略自有原因，美与中俄在中亚力量对比日趋失衡、中亚政局变化带来介入新机遇、稳定阿富汗局势，是促使美国出台该战略的重要因素。
（一）美国迫切希望增强在中亚地区影响力
特朗普政府上台伊始，美国调整了全球战略，明确将俄罗斯和中国视为竞争对手。这一立场在2017年12月公布的《美国国家安全战略报告》、2018年11月公布的《美国国防战略报告》和2019年1月公布的《美国全球威胁评估》等重要政策文件中得到确认和重申。在“美国优先”战略指导下，美国奉行对中俄同时进行遏制的政策，加大对中俄施压力度。对俄罗斯，特朗普政府上台之初曾希望改善美俄关系，但由于俄罗斯在“乌克兰危机”中所扮演的角色引发西方对俄围堵制裁，美国会启动对特朗普“通俄门”调查，美国政界、学术界和舆论界存在强大反俄声浪，美俄在叙利亚、委内瑞拉、北约东扩等问题冲突尖锐，致使两国关系再度陷于“冰点”和“新冷战”状态。对中国，美国提出“印太战略”，试图通过组建美国、日本、印度、澳大利亚参与的“四国机制”对中国进行牵制围堵；与此同时，美国还从科技、经济、意识形态等领域发起攻势，导致中美关系进入一个紧张的发展阶段。显而易见，美国决策者对中俄两国的认知充满威胁和偏见，为此不遗余力地在国际舞台上对两国进行打压。
美国将中亚地区视为遏制中俄不可或缺的前沿阵地。在美决策者看来，中亚地区是“欧亚大陆的心脏”（heart of the Eurasian），地缘战略位置重要，加之该地区与中俄毗邻，可作为削弱中俄地区影响力的首选之地。事实上，美国对于如何在中亚地区削弱俄罗斯影响力有着全面规划。在俄西翼，美国希望加强与乌克兰、白俄罗斯关系，以进一步削弱俄罗斯影响；在俄南翼，美国希望强化与中亚国家关系，以削弱它们对俄罗斯的支持。2020年2月，美国国务卿蓬佩奥连续访问英国、乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，即反映了这种部署。对中国，美国在出台“印太战略”之后加强与中亚国家关系，显示其欲弥补对中国周边进行“围堵”的缺失环节。事实上，美国政客毫不掩饰新中亚战略针对中国的动机。蓬佩奥在访问哈乌期间，指责“共产党中国是我们时代的最核心威胁”，明确表示特朗普政府将继续在商业、科技、军事、外交等多个方面与中国进行对抗。不仅如此，蓬佩奥还不顾外交礼仪，在东道国面前谴责中国侵犯人权，诋毁“一带一路”，鼓动中亚国家加强与美国在贸易、投资等领域的合作。结合蓬佩奥访问五国的行程路线、访问期间言行与新中亚战略文本可以发现，美国出台该战略的一个重要目的在于在中亚地区对抗中俄，扩大美国在中亚地区影响力。
事实上，美国与中俄在中亚地区实力对比变化，是刺激美国出台新中亚战略的更直接、更重要原因。近年来，中俄加强了双边层面合作，2019年双边关系升级为新时代全面战略协作伙伴关系；两国加强了在中亚地区协调，2015年签署“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟对接声明，2018年在上海合作组织框架内公布了共建上海合作组织命运共同体宣言等。在美国决策者看来，中俄在双边和多边层面合作水平的提升，使美国在中亚地区权力格局中处于不利地位。因此，通过出台新中亚战略，加大对中亚地区投入，将有效提升美国在该地区影响力。事实上，近年来美国智库不断呼吁政府出台新的中亚战略，以扭转美国实力下降的局面。新中亚战略的出台，反映了美国战略界的呼声得到了特朗普政府的回应和认同。
（二）中亚地区形势变化提供了机遇
近年来，中亚各国努力依靠独立以来的国家建设经验和域外大国支持，有效地维护了国家稳定，使地区局势整体保持平稳。但与此同时，该地区也面临经济发展下行压力增大、中东地区的中亚激进分子回流、吉尔吉斯斯坦新老领导权力争夺等不利因素，这些问题的存在为美国介入中亚事务提供了抓手。在过去的近三十年里，美国与中亚国家在地区安全、民主推进、能源输出、边界防卫、反恐与禁毒、国际贸易和投资、社会发展、教育和文化交流等领域开展了不少合作。新形势下，中亚国家迫切希望加强与美合作，帮助本国、本地区发展经济、维护稳定，这为美国加强与中亚国家全方位合作、增强地区影响力提供了机遇。此外，2018年3月和2019年11月中亚五国召开的两次中亚元首峰会，也给美国决策者留下深刻印象。他们认为，这是中亚国家试图摆脱俄罗斯和中国影响的迹象，美国加强与中亚国家关系，有助于强化中亚国家对俄中的离心力，进而达到削弱俄中影响的目的。鉴于此，支持中亚国家自主开展地区合作进程，是实现美俄在该地区影响力“美长俄消”的有效途径。
哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦两个中亚地区大国的政局变化，被美国视为促进在该地区影响力的良机。2018年1月和5月，时任哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫、乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫先后访美，与美国签署了战略合作文件，意味着美与哈乌关系得到提升。蓬佩奥在新中亚战略公布前夕访问哈乌，进一步说明美国对两国的重视，甚至有意将两国打造为地区战略支点。就美哈关系而言，基于双方在禁核、能源开发、反恐等领域的良好合作历史，美国一向支持哈萨克斯坦的多元平衡外交政策。蓬佩奥访哈期间积极评价哈实施的政治经济改革，认为两国在经贸合作与维护世界和平方面是可靠的伙伴。托卡耶夫继任总统之后，美哈“加强型战略伙伴关系”得以延续。就美乌关系而言，米尔济约耶夫总统启动的一系列改革，为美乌关系的改善提供了机遇。米尔济约耶夫总统上台后，在内政外交方面启动了一系列具有开放性和自由性特征的改革。在外交方面，乌兹别克斯坦明确希望全面加强与中俄美等大国之间的合作关系，更加强调与各大国保持友好关系的重要性。此外，乌兹别克斯坦以“周边为中心”的外交政策，极大改善了与邻国的关系，甚至与哈萨克斯坦共同推动召开了两次中亚峰会。美国认为，积极参与乌兹别克斯坦的政策调整过程，不仅可以对乌兹别克斯坦的内外政策走向施以影响，还能对中亚地区产生辐射和联动作用，进而扩大美国在整个中亚地区影响。
（三）促进阿富汗局势稳定
自2001年在阿富汗开展以打击“基地”组织和塔利班为目标的“持久自由行动”以来，美国始终无法实现根除“基地”组织、稳定阿富汗局势的预期目标。“基地”组织与塔利班负隅顽抗，阿富汗局势始终处于动荡状态，美国也遭受了沉重的财政负担和人员损失。美国在无法有效稳定阿富汗局势的情况下仓促撤军，不仅可能使阿富汗重新成为恐怖主义避难所，更重要的是，还将对其国际威望和声誉带来严重损害。在此背景下，美国无法采取一走了之的方式应对。特朗普政府上台后致力于从阿富汗、伊拉克等地撤军，但恶化的地区局势却迫使美国持续投入资源。为此，特朗普政府甚至启动与塔利班谈判；2019年11月28日特朗普在感恩节当日突访阿富汗，提振军队士气，并在访阿期间宣布将把驻阿美军人数从1.2-1.3万人削减至8600人，并表示将重启与塔利班谈判。美国希望通过与塔利班达成停战协议以实现撤军的迫切心理可见一斑。
然而，即便与塔利班达成和解协定，稳定阿富汗局势仍将是美国面临的棘手任务。2020年2月，特朗普在发表国情咨文时再次承诺致力于美军撤离阿富汗，但并未提供撤军时间表。美国参谋长联席会议主席马克•米利（Mark Milley）将当前阿富汗局势描述为“战略僵局”（strategic stalemate）。2月中旬，美国与塔利班就实现部分停火达成初步共识，该计划也得到了阿富汗总统的同意。根据协议，美国给塔利班设置为期7天的“实验期”，需要后者证明有能力和意愿减少暴力活动；通过“实验期”后，美国将于2月底开始从阿富汗撤军，并与塔利班就全面停火继续进行谈判。然而，考虑到美国与塔利班之间的谈判反复曲折，以及阿富汗政府希望加入谈判表达意见并达成全面停火协议，美国政府与塔利班短期内达成全面停火协议并得以顺利执行的难度较大。即便美国得以尽快启动阿富汗撤军进程，稳定阿富汗局势依然困难重重。美国须提前谋划如何在撤军后维持阿富汗局势稳定的问题。借助中亚国家力量、通过加强与中亚国家合作缓解各国对阿富汗动荡外溢的担忧，也是美国出台新中亚战略的重要考虑之一。
二、新中亚战略的特点
相较于此前的美国中亚政策，新中亚战略既有延续、也有变化。延续性主要体现在四个方面：其一，在中亚地区的三个战略目标没有改变，即遏制俄罗斯、中国、伊朗，将中亚国家整合到西方自由主义秩序之中，塑造中亚国家的发展方向和地缘政治取向；其二，主要关注议题或政策目标没有明显变化，即民主、经济（能源）、安全议题；其三，中亚政策的指导理念始终未变，即“零和博弈”、“文明冲突论”和“民主和平论”三者的复杂混合；其四，奥巴马政府时期创建的C5+1机制的作用与意义得到认可，并被特朗普政府加以强化。除上述延续性外，新中亚战略的调整变化更加值得关注。
（一）提升中亚地区在美全球战略地位，并强调该地区独立性
特朗普政府上台后，大国之间地缘政治竞争重趋激烈，美国对中亚地区的地缘政治想象发生重要变化。自2001年在阿富汗开展军事行动以来，美国罔顾中亚地区与俄罗斯存在千丝万缕联系的事实，竭力推动中亚与南亚一体化。奥巴马政府时期延续了小布什政府将中亚、阿富汗与南亚整合考虑的思路，于 2011年提出“新丝绸之路倡议”（New Silk Road Initiative），旨在以阿富汗为中心推进南亚与中亚一体化。由此可见，美国对中亚地区的定位，是随着其全球战略发展和在该地区优先政策目标变化而不断调整的。在加强对中俄遏制力度背景下，美国再次调整对中亚地区定位，并开始强调该地区独立性。新中亚战略中，只字未提中亚与南亚一体化，也未对前任政府的“新丝绸之路倡议”进行评论，而是强调“无论美国在阿富汗的参与程度如何，中亚都是对美国国家安全利益至关重要的地缘战略地区”。
将中亚与南亚剥离至少有三方面考虑。其一，当前美国与俄罗斯、中国、伊朗三个中亚毗邻大国之间的关系均明显下滑，有必要提升中亚地区地位，以作为牵制俄中伊三国的前沿阵地，从而更好地实现“遏制”战略目标；其二，当前美国与巴基斯坦关系出现严重危机，印度已被纳入美日印澳四国机制，如再提推进南亚中亚一体化，或将在战略层面上产生混淆与重叠；其三，美国此前设计的诸多推进南亚中亚一体化项目迄今鲜有进展，或可证明中亚国家对推进与南亚一体化热情不高，在此背景下继续推动可能削弱中亚国家与美国的合作热情与信心。新中亚战略将中亚地区视为相对独立地区，一方面能产生提升中亚地区在美全球战略地位的印象，或可激发中亚国家与美合作的热情与信心；另一方面也能完善美国全球战略布局，便于集中精力在该地区与俄中伊进行竞争。在这一调整背景下，美国国务院下属机构是否做相应重组仍有待观察。
（二）将阿富汗视为中亚一部分，美国在中亚地区的地缘政治重点北移
从阿富汗撤军已是特朗普政府既定政策，因此美国须考虑撤军后阿富汗局势稳定问题。新战略既已将中亚地区视为相对独立的地缘政治板块，阿富汗的定位也更需认真定夺。在小布什政府和奥巴马政府时期，阿富汗是美国推动中亚南亚一体化的桥梁和枢纽。特朗普政府转而将阿富汗视为中亚地区一部分，力促阿富汗和中亚国家之间的互联互通与互利合作。这种规划虽未出现在新中亚战略的文本中，但可从美国国务院、国家安全委员会、国际开发署三个机构负责人对新中亚战略的解读中窥见一斑。基于这一思路，新中亚战略不仅强调阿富汗和中亚国家加强合作的必要性和前景，还规划了促进双方一体化和融合的具体项目。除了小布什政府时期已启动的中亚—南亚电力合作项目CASA-1000外，美国还极力鼓吹“青金石走廊（Lapis Lazuli Corridor）”，赞扬乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦三国与阿富汗修筑沟通双方的铁路线和电网，考虑以观察员国身份将阿富汗纳入美国与中亚国家签署的《贸易和投资框架协议》中，并最终促使其成为正式成员，计划在杜尚别建立“联合边界安全学院”（Joint Border Security Academy in Dushanbe），筹备建立涵盖阿富汗与三个毗邻中亚国家的机制，促进各方经济、政治和人道主义合作，利用美国国际开发署和由美国掌控的多边机构支持阿富汗和中亚各国的基础设施建设。总的来看，美国设想：“中亚国家为阿富汗和平提供稳定基石（critical ballast），通过与中亚国家建立经济、教育、贸易、历史联系和促进互联互通，阿富汗事实上能有效回到其邻居的怀抱，这些联系也是该地区迫切需要重建的”。
根据新中亚战略规划，阿富汗不再是中亚南亚的地缘政治中心，而只是中亚地区一部分。这种设计，首先意味着在美国地缘政治想象中，中亚及周边地区的地缘政治重心北移，阿富汗由“枢纽”变成中亚的组成部分和“附属物”。鉴于乌兹别克斯坦可能被美国设想为介入中亚事务的支点国家，加之乌兹别克斯坦的人口数量和军事实力，中亚、阿富汗地区的地缘政治重点很可能转移到乌兹别克斯坦。其次，美国不遗余力地推进阿富汗与中亚国家互联互通，满足阿富汗决策者希望成为中亚国家的身份追求。最后，也是最重要的，不再把阿富汗视为“枢纽”而是中亚的一部分，美国就可以尽快实现从阿富汗脱身的目标。由于小布什和奥巴马政府均将阿富汗视为中亚、南亚地区一体化的中心和枢纽，地区各国均对美国寄予厚望，希望其为地区一体化方案进行大规模投入。然而，美国的口惠而实不至令地区国家大失所望。而在特朗普政府“美国优先”政策背景下，美国在该地区的政策优先目标是撤军，撤军之后阿局势如何演变，很难想象美国会予以高度关注。强调和促进阿富汗与中亚之间互联互通，可以由中亚国家承接部分稳定阿富汗局势的责任和负担，至于中亚国家是否有能力稳定阿富汗局势，并不是美国重点考虑的问题。
（三）地缘政治竞争意图更加明显，明确将中俄视为遏制对象
相较于美国此前的中亚政策或倡议，新中亚战略充斥着零和思维，肆无忌惮地排斥中俄等地区大国在中亚地区的影响。此前，美国往往含蓄地提醒中亚国家注意防范中俄伊影响，有时还强调与中俄合作对促进中亚地区稳定和发展的必要性。美国在介入中亚事务过程中，口头上一直强调推动和促进中亚国家独立或主权，这种表述蕴含着削弱俄罗斯影响的意图。落实在实际的政策行动中，美国也的确秉持零和思维对待其他大国在中亚地区的活动，尤其体现在塑造中亚国家的地缘政治取向上。中亚国家独立后的十年间，美国鼓动其加强与西部高加索和欧洲之间的联系；21世纪以来，美国怂恿中亚与南亚地区一体化。美国对中亚国家与俄罗斯、中国、伊朗的密切联系视而不见，推动中亚国家先西向、后南向的整合举动无疑是赤裸裸的遏制。
在新中亚战略中，美国对中俄在中亚地区活动的攻击和排斥进一步升级。新中亚战略一如既往地强调支持中亚国家主权，要“平衡地区邻国对中亚各国的影响”，延续了排斥中俄伊在中亚地区影响的思维。与此前战略或政策不同的是，战略文件中摒弃了语言上的尊重，直接将中俄伊界定为“邪恶势力”（malign actors），并明确表示将致力排斥“邪恶势力”在该地区影响。结合此前蓬佩奥的言行可以看出，美国眼中的头号“邪恶势力”是中国。西方媒体对蓬佩奥五国之行的报道中，使用了“反制中国”“警惕中国”“试图与中国在中亚和其他地方开展投资竞争” “集结中亚国家之力对抗中国”等表述来描述蓬佩奥此行目的。考虑到美国在全球层面加大对中国进攻态势，将中亚地区作为制衡中国的一个支点亦顺理成章。蓬佩奥一改此前奥巴马政府对中国在中亚地区活动所持的温和立场，摆出了企图在中亚地区与中国一争高下的姿态。
（四）重新界定比较优势
美国虽有意全面升级在中亚地区与中俄伊等国竞争，但也深知三国占据地利之便，如若不能扬长避短，美国将无法有效实现其战略目标。在此背景下，新中亚战略明确指出，美国将通过发挥比较优势实现目标。在介入中亚事务的早期，美国决策者和学者多强调美国在中亚国家独立之前与该地区并无历史瓜葛的事实，将之视为比较优势，认为这有助于其借助超级大国声誉、实力与形象，提升美国在中亚地区影响力。尽管在介入中亚事务过程中遭遇了明显挫折，尤其是在2005年之后，但美国对自身塑造和整合中亚国家的信心一直延续至今。如在2001年提出“丝绸之路倡议”时，美国对自身比较优势的信心得到鲜明体现。如该倡议的重要推动者斯塔尔曾说，“世界上没有哪个国家、国际机制或金融机构比美国更适合移除阿富汗及毗邻地区的现有洲际交通与贸易障碍”，“而与拟议中的转运走廊之间存在的物理距离，恰恰赋予美国以更多的比较优势”。事实证明，与中亚国家没有历史纠葛、美国独步天下的综合实力等比较优势，未能保证美国成为中亚地区首屈一指的域外行为体。相反，美国在中亚地区扩大影响力的企图屡屡受挫，正是因为美国决策者或研究者认定的比较优势实为美国的比较劣势。
新中亚战略对美国所具有的比较优势进行了重新界定。一个是美国掌控的国际规范，另一个是盟友。对于国际规范这一比较优势，新战略谈到了私营企业对经济互动的参与、政府透明度、环境保护规范等，这契合美国自身对“典范式自由国家”和“民主的灯塔”等身份界定。根据这一比较优势，美国意在中亚地区宣扬西方价值观，籍此实现西方价值观在中亚地区传播，进而塑造各国发展方向。对于盟友这一比较优势，除了在战略中谈到的世界银行、国际货币基金组织等多边金融机构外，美国明确提及的伙伴只有欧盟。无独有偶，2019年6月欧盟公布的《欧盟与中亚：更坚实伙伴关系的新机遇》的新中亚战略中，也提出加强与美国合作。更需注意的是，欧盟与美国的中亚战略均强调提升中亚国家应对各种短长期威胁的韧性（resilience），这是它们介入中亚事务的重要目标。美国总统国家安全事务副助理柯蒂斯（Lisa Curtis）透露，欧美双方在出台各自新战略过程中做了密切沟通，由此不难理解美国与欧盟在各自战略中均强调要加强与对方在中亚地区的合作和双方话语的趋同。
三、影响与前景
从中亚国家独立近三十年的历程看，美国对中亚政策的历次调整和变化，均对地区格局和中亚形势产生重要影响。此次新中亚战略的实施恐怕也不会例外，可能对如下三方面产生影响。首先，加剧大国在中亚地区的权力争夺。在中俄维持高水平合作背景下，美国新中亚战略难以立刻改变中亚地区权力分配，但排斥其他大国的思维和举动，极大地增加了大国之间爆发矛盾的可能。其次，削弱中亚地区的稳定。“9·11”事件后，美国强势介入中亚地区支持“颜色革命”，导致地区国家政权非正常更迭、社会运动兴起，整个中亚地区的稳定和发展局面遭受严重负面影响。美国试图塑造中亚国家发展方向的战略目标没有改变，一旦以促进地区国家“韧性”为名强化民主推进计划，中亚国家及整个地区稳定将难以保障。最后，提高中亚国家与美国合作的积极性。中亚国家的整体外交政策取向虽不会发生改变，但随着美国加大对中亚地区的重视，中亚国家与美合作的兴趣和热情有可能上升。目前，美国仅在言辞上做出了重视中亚地区的姿态，尚未明确相应的投入力度，双方合作前景仍有待观察。尽管美国对新中亚战略充满期待，但受诸多因素制约，新战略的事实不会一帆风顺。
（一）美国对中亚战略投入力度有限且缺乏新的举措
虽然出台了新中亚战略，但美国尚未明确向该地区投入多少资源，而且缺乏新的政策举措。当前的美国政府具有明显“退群倾向”，减少海外投入意图明显，而中亚地区固然重要，但在美全球战略中不是最重要的区域，“印太”地区才是。在此背景下，美国向中亚地区进行大规模投入不太可能。资源投入的有限，导致美国无法在中亚地区提出新的大规模投资计划。正因如此，美国的新战略主要在重申加强与中亚国家在贸易、投资、环境、教育、安全等领域的合作，创新性举措不多。又如蓬佩奥在访问哈乌两国和参加C5+1会议期间，也只是反复强调美国致力于“促进中亚国家的主权和经济繁荣”，在抱怨中国的诸般不是后，也未能提供有效替代中国投资计划的方案。鉴于此，有西方评论指出，无论是发展面临诸多挑战的吉尔吉斯斯坦，还是发展相对较好的哈萨克斯坦，均渴望与中国在各个领域，尤其是基础设施建设领域进行合作。而蓬佩奥虽摆出了一幅重视中亚地区的姿态，但“行动胜于雄辩，它肯定比发出空洞的、威胁性的絮叨更有效”。没有做出进行大规模的援助或投资承诺，没有提供有效助力中亚国家发展的替代性方案，很难真正说明美国对中亚地区的重视，更难保证这种重视能落到实处。
此外，美国介入中亚事务的历程也表明，美国向中亚地区的真正重视程度是有限的。从新中亚战略文本中可见，美国在近30年间向中亚五国提供了90多亿美元的直接援助。换言之，美国每年向5个中亚国家提供的直接援助仅约3亿美元。另据统计，2001年至2015年，美国“加大”对中亚地区投入，共向五国提供了32亿美元的安全与经济援助，平均每年约2亿美元。与之相较，根据2016年美国和以色列达成的援助协议，美国将在2019年至2028年间向以色列提供380亿美元的军事援助，而此前10年的援助额也达到了300亿美元。又如埃及，自1987年以来，美国每年向埃及提供约13亿美元的军事援助。通过横向比较可以发现，与那些真正被美国视为战略支点国家相比，美国对中亚地区的投入微不足道。有学者曾指出，“中亚地区对于美国的意义，很大程度上并非来自该地区本身，而是取决于美国的政策、优先性及与该地区各国的关系状况”。至少就目前来看，美国新中亚战略将中亚视为一个相对独立的地缘政治板块，有助于表明美国重视该地区的姿态，但是，在美国内外政策遭遇诸多挑战的背景下，美国向中亚地区进行大规模投入的可能性非常小。
（二）美国难以在中亚地区发挥“比较优势”
美国新中亚战略中重新界定的比较优势并不明显，至少无法为美国迅速扩大在中亚地区影响提供有力支撑。
第一，盟友优势。美国明确表示需要借助欧盟力量。然而，欧盟在中亚地区的力量投射和影响面临不少困境。其一，欧盟自身面临不确定的内外形势。特朗普上台以来对同盟体系的调整导致美欧矛盾不断，此外，欧洲债务危机、中东难民危机、英国“脱欧”及部分东欧成员国出现的民粹主义浪潮等事件，对欧盟一体化及其内部凝聚力提出诸多挑战。在此背景下，欧盟对中亚这一相对边缘地区的关注无疑会受到严重限制。其二，欧盟自视为“规范性力量”（normative power），主要通过“软性介入”方式参与中亚事务，即关注政治性和敏感性较低的领域，致力于向中亚国家提供非传统安全类（如经济、民生、教育、环境等）公共产品。同时，欧盟的中亚战略具有较强的价值观色彩及塑造中亚国家发展方向的意图。由于投入有限与价值观产生作用需要长时期努力，欧盟在中亚安全和经济的影响力中短期内无法迅速扩大。此外，欧美存在利益和行事风格等方面差异。美国倾向于整合中亚与阿富汗，行事偏激和强势，不惜以零和方式对待中俄；欧盟关注中亚、高加索与欧洲互联互通，行事低调和谨慎，不刻意排斥中俄在中亚地区互动。美国新中亚战略虽然也鼓励中亚与欧洲之间联通整合，但双方在利益、行事风格等方面差异，难以短时期内联手改变中亚地区力量对比态势。
第二，规范优势。美国所主导的国际规范非但不是其比较优势，反而是可能成为其“比较劣势”。为避免刺激中亚国家，新中亚战略有意以“促进私营企业参与”“提高政府透明度”“遵守国际标准”“加强公民社会”“提高政府的韧性”“加强媒体监督”“提高记者技能”等表述包装向该地区传播民主价值观。然而，这些表述依然呈现了“民主推进计划”的图景。这意味着美国重新界定的比较优势非但并无新意，在宣扬和发挥这一比较优势过程中，还不可避免地面临两个困境：一是中亚国家对美国曾经煽动“颜色革命”记忆犹深，二是美国居高临下的态度令中亚国家难以诚服。面对中亚国家时，美国总是以“布道者”和“说教者”的面貌出现，这对于期望获得更多国际尊重的中亚国家而言无异于羞辱。新中亚战略文件充斥“该地区的新政府已承诺将更坚定地推进政治和经济改革”“每个国家都应实施改革”等表述，凸显了美国的自我优越感。蓬佩奥在访问中亚国家时，极力渲染“中国威胁论”，对中亚国家发展与中国关系指手划脚。而中亚国家对获得尊重非常敏感，这将是影响中亚国家支持和参与美国新中亚战略的重要心理因素。
（三）中亚国家的多元平衡外交政策不会改变
美国新中亚战略明确指出，希望增强中亚国家的独立性，提升其“实现和保持经济独立做出明确选择的能力”。然而，考虑到当前中亚国家与美国所称的“邪恶势力”之间的历史联系和现实利益，很难想象中亚各国会单独加强与美国关系，拒绝与其他邻国发展关系提供的机会。多年来，中亚国家奉行大国平衡外交政策，积极发展与各大国之间友好关系，有力地维护了自身利益。在多元平衡外交政策指导下，各国均会强调与俄罗斯、美国、中国同时保持友好关系的必要性和重要性。即使是比较特殊的土库曼斯坦也不例外。土库曼斯坦于独立之初宣布奉行“永久中立”或“积极中立”的外交政策，这为其同时发展与中美俄等大国间友好关系提供了广阔空间。哈萨克斯坦致力于平衡发展与东方、西方、南方、北方之间关系，与中美俄等大国同时保持良好关系。哈金斯（Reuel R. Hanks）指出，哈萨克斯坦自其独立以来并未显著偏离多角度或多元平衡的外交政策，只是在重点偏向上有一定变化。吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦资源相对匮乏、国力较弱，同样将发展与东西方大国之间友好关系作为捍卫国家独立、获得外部世界支持的重要条件。
基于中亚国家与俄罗斯之间存在的历史联系及俄罗斯在中亚的强大影响力，中亚五国均不可避免地要将维系对俄友好关系作为优先考虑的外交问题。维系对俄友好关系，可以获得俄罗斯的支持与帮助，也有助于最大程度避免俄罗斯的干预和可能带来的伤害。有学者在评论哈萨克斯坦外交政策时指出，哈萨克斯坦虽不愿轻慢任何一个大国，但又不得不将俄罗斯置于特殊和优越的位置上。这也是其他中亚国家外交政策的重要考量。面对中国，中国已与哈吉塔三国解决了边界问题，并通过双边关系与上海合作组织、“一带一路”倡议等机制或平台与中亚国家开展了有效合作。加之中国在与中亚国家交往时，始终恪守尊重他国主权、不干预他国内政等原则，得到中亚国家的欢迎和尊重。自2013年 “丝绸之路经济带”倡议提出以来，中国加大对中亚地区基础设施建设、民心相通等工程投入，与各国的贸易额也在持续增加。在此背景下，中亚各国乐于进一步发展与中国的关系。“中亚各国政府和民众日益相信，美国在中亚地区的存在是短期和自利的，而俄罗斯和中国却来日方长（long-haul）”。在当前国际环境面临诸多不确定性的背景下——美国反复无常的政策正是引发诸多不确定性的重要因素，中亚五国不可能摒弃与中俄等大国友好关系，全面倒向美国。
（四）中亚国家对阿富汗局势的理解与美存在明显差异
将阿富汗与中亚国家捆绑在一起，不管从工具层面还是规范层面来看，都是美国新中亚战略的一个严重缺陷。
就工具层面而言，中亚国家更多将阿富汗视为威胁，这一认知短期内不会改变。首先，中亚国家担心阿富汗局势动荡产生的外溢效应，包括“乌伊运”、“基地”组织、“伊斯兰国”等恐怖组织在中亚地区可能发动的恐怖袭击，以及阿富汗毒品种植经由中亚输出所衍生的健康、腐败等社会问题。在此背景下，中亚国家虽然也渴望阿富汗局势稳定给各国发展带来机遇，但当务之急是采取措施避免阿富汗局势动荡带来的各种风险外溢到本国。其次，中亚国家与阿富汗之间的互联互通涉及一系列政策（边界管理、税收、海关等）调整，而可能带来的经济收益有限，这导致中亚国家对与阿富汗发展互联互通和全面合作兴趣不大。最后，即便美国与塔利班之间谈判取得重大进展，阿富汗全面启动国家重建进程，但目前中亚各国经济实际上难以为阿富汗重建做出重大贡献。据世界银行估计，阿富汗每年财政支出约110亿美元，收入不足25亿美元，近75%的缺口需要国际社会弥补。囿于自身发展仍存在诸多困难，中亚国家向阿富汗所能提供的帮助非常有限。即使双方实现了经济领域全面合作，相对阿富汗重建所需的巨额资金，中亚国家的支持不过是杯水车薪。总的来看，虽然美国有意引导中亚国家重视阿富汗潜力并为解决阿富汗冲突和国家发展做出贡献，但在目前情况下，中亚国家并无能力扮演美国所期待的这一角色。
就规范层面而言，中亚国家自独立以来，更多地将阿富汗视为负向认同而非正向认同的对象。尽管新中亚战略明确表示，“鼓励中亚各国成为多民族、穆斯林占多数国家稳定治理的典范”，从而帮助中亚国家进一步获取国际社会认同肯定。然而，阿富汗局势长期动荡，难改中亚国家对阿富汗深层次的负面心理认同，美国对此亦无有效手段。强行将中亚国家和阿富汗捆绑在一起，可能会使中亚国家感觉受到美国轻视，导致它们采取无视甚至阻扰美国计划的方式加以应对，最终使美国整合中亚国家和阿富汗的期望落空。美国在此方面的错误存之多年，新中亚战略不过是重犯旧错。
（五）美国在中亚地区冒进可能引发大国反制
新中亚战略将其他域外大国界定为“邪恶势力”，意味着美国明确将其他大国置于自身对立面，极可能引发其他大国反弹。《新德里时报》在美国出台新中亚战略前分析指出，“特朗普的新中亚政策寻求在变幻不定的地区国际政治中获得更多利益。然而，俄罗斯与中国在中亚地区地位根深蒂固，且将该地区视为它们的软腹。美国的冒进（thrust）将引发更激烈的大国竞争”。尽管俄罗斯与中国等域外大国不会立刻对新中亚战略做出激烈反应，但一旦美国采取的行动损害到其自身利益，俄中有理由做出相应反制。
俄罗斯在中亚地区有着深厚的传统影响和现实利益，在俄罗斯看来，美国在中亚地区影响力的扩大是以牺牲俄罗斯的影响力为代价的，美国对中亚事务的介入侵蚀了俄罗斯在该地区利益。美国在参与中亚事务的过程中，虽也不乏与俄罗斯展开合作，但如果美国的行动严重威胁到俄罗斯在该地区“特权利益”，俄罗斯在采取反击行动时从未迟疑和犹豫。乌克兰危机以来，俄罗斯已加大了对中亚地区的关注和投入，组建欧亚经济联盟，强化集体安全条约组织，以巩固自身在中亚地区影响力。当前，俄罗斯与西方关系趋紧，双方关系改善困难重重，在此背景下，美国推出新中亚战略，表明在中亚地区以行动强势对冲俄罗斯的姿态，无疑会引发俄罗斯的反弹。
中国坚定不移地巩固上海合作组织、有条不紊地推进“一带一路”建设，是对美国试图在中亚地区牵制中国的最好回应。中国与中亚各国有着积极推进国家发展战略对接、致力于实现欧亚大陆互联互通、防止大国干预破坏地区稳定、共同打击“三股势力”等共同利益，共同秉持并维护尊重国家主权、不干涉他国内政等价值观，同为联合国、上海合作组织（土库曼斯坦除外）、亚洲相互协作与信任措施会议（土除外）等多边机制成员，这些都为中国与中亚国家从长远谋划友好关系发展提供了利益、制度、理念等方面基础。正因如此，中亚各国并未将中国视为“邪恶势力”，也不可能支持美国将中国利益排除出中亚的企图。当然，中国无意与美国在中亚地区展开竞争，并不意味着中国会被动承受美国侵犯自身合理利益。
四、结语
美国新中亚战略是其全球战略调整在中亚地区的呈现，基于美国介入中亚事务的经验可以判断，此番政策调整将不可避免对中亚国家发展和该地区大国关系带来影响。但在诸多因素制约下，新战略难以实现预期目标。
可以预料，随着新战略出台，美国会加大力度在中亚地区进一步制衡中国。尽管如此，我们应对发展与中亚国家关系保持战略自信。中国与中亚国家之间合作有着良好基础，这一局面不会因美国在该地区战略调整而轻易改变。中国无需过分担心美国提高对中亚地区的重视将冲击中国与中亚国家间合作关系。通过共建“一带一路”和共同参与上海合作组织，中国与中亚国家之间形成了良好、稳定的关系。中俄在中亚地区的协调也为中国维护在该地区合理利益提供了条件。只要中国坚守不主动寻求与美对抗、不谋求建立势力范围、不干涉他国内政等原则，扎实推进上海合作组织发展、与中亚国家共建“一带一路”，同时加强中俄在双边、多边、全球层面的政策沟通与协调，中国就将继续在维护中亚地区稳定、促进中亚国家发展过程中扮演不可或缺的积极角色。
（本文注释省略）
