【《中亚研究》】邓浩：《中亚地区形势新变化及其走向》
邓浩
【摘要】在世界面临百年未有之大变局的情势下，中亚地区正在发生具有长期性、全局性影响的重大变化，主要表现在美国对其中亚战略作出重大调整、地区大国乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦实现政权交接、中国在中亚面临的压力和挑战明显增大。中亚地区形势出现重大变化不是偶然的，是国际和地区形势多种因素交互作用的产物，将对未来中亚地区形势和格局产生重要而深远的影响。
【关键词】美国 中亚战略 中亚政权 中国 中亚外交
【作者简介】邓浩，上海合作组织研究中心秘书长，中国国际问题研究院研究员，主要研究方向为中亚、南高加索地区形势和上海合作组织。
【出处】《中亚研究》第7期，第1—10页。
近年来，中亚地区形势总体上保持稳定态势。政治上，各国都在积极探索符合本国国情的发展道路，并以稳定为前提和目标，推进各自的政治改革，求稳思定成为各国主流民意。经济上，各国都在积极应对经济下行压力，努力改善民生，同时着眼于长远发展，纷纷推出中长期发展战略，稳步推进结构性改革，增强抵御外部风险的自主发展能力。安全上，各国均严厉打击极端势力，严防反对派做大做强，并相机吸引大国势力维护本国和地区稳定。从大国竞争来看，美俄等外部势力在中亚已形成竞争共存局面，地区格局呈现日益明显的多极化态势，但大国竞争尚维持在可控状态。从自身利益出发，大国并不希望看到地区出现混乱和动荡。地区各国则普遍奉行大国平衡外交政策，期待大国在中亚形成良性竞争。
与此同时，也要看到中亚地区形势中的不稳定、不确定因素也在积累增加，可谓稳中酝变，稳中有变，突出表现为在世界形势和格局发生急剧变化的重大背景下，中亚地区正在发生带有全局性、长期性的重大变化，对当前和未来中亚地区形势和格局将产生不可估量的影响，值得密切关注。
一、中亚形势变化新动向
从纵向比较看，当前中亚地区形势正在经历三个重大而深刻的演变，牵动地区形势和格局发生前所未有的重大变迁。
第一，中亚地区的大国关系正在经历一个重大变化过程，主要标志是美国对其中亚战略作出重大调整，即由过去主要遏制俄罗斯转向对中俄实施双重遏制，甚至以遏华制华为主，同时由过去以政治、安全领域的争夺为主向政经并重、全面争夺过渡，导致中亚地区出现新一轮激烈的大国竞争和地缘争夺。
自苏联解体以来，中亚地区一直是大国争斗尤其是美俄博弈的重要场所。出于巩固”一超”地位的考虑，美国一直积极介入中亚地区事务，极力削弱和排挤俄罗斯影响，夺取地区事务主导权。美俄争夺构成外部势力角逐中亚地区的主线，贯穿整个地区的发展进程，对地区局势和格局有着决定性的影响。特朗普上台后，美国开始大幅调整对外战略，首次将中国视为“战略竞争对手”，并第一次将“中国威胁”排列在“俄罗斯威胁”之前，并对中国全方位打压。正是在这一背景下，美国开始对其中亚战略实施重大调整，显示出愈益浓厚的遏华制华色彩。
（一）全力干扰、阻止中国在中亚推进实施“一带一路”建设。为了制衡“一带一路”，美国积极同日、澳、印、欧、英协商，以建立战略性基础设施投资对话机制，协调各自在欧亚和印太地区的基础设施投资，以形成与“一带一路”全方位竞争的“神圣同盟”。
（二）大肆炒作涉疆问题，打着维护人权的旗号，对中国实施分化战略，离间中国与中亚国家关系。2019年9月11日，美国参议院通过了“2019年维吾尔人权政策法案”，公然干涉中国新疆事务。
（三）强化排除中国的地区多边合作，阻止中国推进构建地区命运共同体。美国在2019年打破惯例，在“C5+1”框架内与中亚国家举行了两次对话，并在对话中公开指责中国，制华图谋昭然若揭。同时，美国试图在印度洋和南海对中国形成包围和挤压之势。
第二，中亚区域内部正在经历一个重大变化过程，主要表现为乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦两国先后实现政权交接，进入发展新时期，对整个地区形势和格局产生重要影响。2016年秋，米尔季约耶夫成为乌兹别克斯坦新的领导人，果断坚定地实行改革开放政策，在乌兹别克斯坦乃至整个中亚地区引起强烈震动和反响。其改革开放力度之大、范围之广、程度之深均远超外界的预期，不仅开创乌兹别克斯坦发展的新时代，而且也对整个中亚地区政局产生重大影响。与此同时，哈萨克斯坦也在2019年启动最高权力交接进程。托卡耶夫在纳扎尔巴耶夫于2019年3月20日突然宣布辞职后出任临时总统，并在6月19日通过大选正式当选哈萨克斯坦第二任总统，从而揭开了哈萨克斯坦政治发展新时期的序幕。
乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦两个地区大国同时发生重大变动在中亚国家独立后的发展进程中是前所未有的，其变化超出了两国自身范围而具有地区性质。首先，两国都是地区大国，其变化牵动着整个地区。2016年秋，乌兹别克斯坦开国总统卡里莫夫病逝，米尔季约耶夫接任，并迅速对本国内外政策作出重大调整，开启乌兹别克斯坦改革开放新征程。米尔季约耶夫总统主动改善与中亚邻国关系，使困扰地区多年的边界、水资源等难题有望得到解决，大大改善了与其他中亚国家之间的关系，推动中亚五国出现了独立以来少有的和平共处、共谋发展的崭新局面。其次，与塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦不同，乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的改革不是在外部压力下被迫进行的，而是主动自发的，具有强大的内在动力。也就是说，乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦同时开始加速内部改革是由于两国都意识到过去中央集权的发展模式已难以有效应对内外多重挑战，必须做出适当的调整和变革，以适应新的形势，中亚地区正迎来新一轮大变革。第三，在乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的共同推动下，中亚五国领导人在2018-2019年两次聚首共商地区合作大业，中亚区域合作再现曙光，中亚国家自主、独立解决自身问题的愿望和信心增强，预示着中亚国家未来在地区事务中将扮演更为重要的角色。
二、中亚形势新变化动因
中亚地区形势发生重大变化不是偶然的，而是有着深刻复杂的背景。从大国关系变化看，美国对其中亚战略实施重大调整是在国际和地区形势发生重大变化的背景下进行的，反映了美国深层次、长期性的战略意图。
首先，对华遏制已成为美国朝野共识，并呈现长期化、全域化走势，决定了遏华制华是美国在中亚地区新的长期战略目标。当前美国国内政治高度极化、社会严重分裂，但美国各派政治势力对“以中国为首要对手”却高度一致。在代际层面，冷战末期和冷战后出生的新生代精英对华认知和态度更趋强硬。为维持霸权地位，美国对华遏制不会因政党轮替和代际更迭而休止，且将逐步升级加码。同时，美国穷尽各领域政策工具，在全球全面布局。美国动用关税霸凌、长臂管辖、产业链封锁、金融制裁等武器，旨在打压中国经济发展，使中美经济“脱钩”。美国退出《中导条约》，破坏全球和地区战略稳定，妄图把中国拖进军备竞赛。美国对台军售，加强美台官方交往，频频挑战中国底线。美国阴谋策动“港独”暴乱，声援“疆独”组织，舰机屡次在南海越界，严重损害中国主权和领土安全。美国在中国周边推行“印太战略”，从东、南、西南向中国施压；在“一带一路”沿线国家和中国重要经济伙伴中炮制、散播“中国威胁论”，破坏中国与“一带一路”沿线国家经济合作。美国已视中国为对其全球霸权的最大挑战，战略压力和焦虑俱增，加大在中亚地区对华遏制正是这一背景下的必然产物。
其次，中国推出和实施“一带一路”倡议，不仅彰显了对中亚地区经济发展的强大推动力，而且对整个地区形势和格局的走向产生着越来越大的影响，令美国芒刺在背，压力陡增。随着“一带一路”向高质量发展转变，中国在中亚地区的经济影响力有望进一步提升。同时，在共建“一带一路”大背景下，中国提出的“共商、共建、共享”“开放、绿色、廉洁”等新理念和“两个构建”新主张日益为中亚国家所接受，中国对中亚地区秩序的影响力大幅增强。对此，美国危机感骤增。美国官方、学界均呼吁要发挥优势，与中国正面竞争，称如果继续无所作为，将“坐视中国建立欧亚主导地位”。阻止在欧亚大陆上兴起一个对美国构成挑战的国家一直是美国欧亚大陆战略长期不变的地缘战略利益，加强对华遏制正是这一战略图谋的集中体现。
最后，经过多年经略，美国业已成为影响中亚地区形势和格局具有举足轻重的力量，对中亚国家影响力总体呈增强态势，各国也普遍推行大国平衡外交战略，这使美国认为有机可乘，产生错觉和盲目自信，从而在遏华制华问题上铤而走险。苏联解体后，美国所代表的西方政治经济制度一直对中亚国家具有强大的吸引力。美国在世界格局中的“一超”地位以及强大的经济、军事、文化实力也使中亚国家对美国趋之若鹜，美国被各国普遍视作平衡俄罗斯的主要依托。欧、日等在中亚地区一直与美国紧密配合，是美国在中亚地区的战略盟友。印度与中国存在边界之争，并公开反对“一带一路”，加之与美国关系走近，被美国视为在中亚地区对华遏制可以利用的力量。
从地区情况看，乌兹别克斯坦实施改革开放实际也是形势发展的必然产物，具有内在的强大动力。从政治上看，乌兹别克斯坦自独立以来一直奉行稳定为先的治国原则，并建立起强总统、弱议会的政权体制，有效地抵御了“三股势力”“颜色革命”，保持了政局高度稳定。但随着时间推移，加之首任总统卡里莫夫步入暮年，这一体制的弊端日益显现，体制活力严重不足，不但导致政令不畅，更对国家经济发展构成阻碍。从经济上看，乌兹别克斯坦独立后虽然也向市场经济转型，但更多保留了苏联计划经济的做法，统得过死，活力严重不足，同时经济开放度不高，对外资限制过多，管理方式落后僵化，加之本身是一个双内陆国，面临较大的人口、环境压力，原有发展模式遭遇瓶颈，难以为继，唯有改革才是出路。从外交上看，长期以来，受跨界河流开发、领土和民族争议等问题影响，乌兹别克斯坦与中亚邻国尤其是塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的关系一直不睦，导致乌兹别克斯坦的周边环境不佳，不仅影响乌兹别克斯坦的对外形象，也对其经济发展和区域合作形成越来越多的制约。在此背景下，尤其是面对世界经济普遍放缓、动力不足、需求减弱的不利局面，扩大开放、加强合作乌兹别克斯坦摆脱困境的最佳选择。
哈萨克斯坦一直是中亚改革开放的先行者和示范者，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫一直在积极推进一种符合自身特点的政治改革，近年来在确保总统基本权力的同时努力扩大议会权限，增强政党作用，尤其是随着纳扎尔巴耶夫年事已高，政权交接日显紧迫。正是在这一背景下，纳扎尔巴耶夫果决地宣布辞职，由托卡耶夫接任。这是纳扎尔巴耶夫实施的富有远见的重要改革，是其积极推进的具有哈萨克斯坦特色的政治改革的必然产物。
从中国的情况看，以2013年9月习近平主席在哈萨克斯坦首次提出建议“丝绸之路经济带”为标志，中国对中亚外交进入新时期。以共建“一带一路”为契机，中国与中亚国家和合作迎来新高潮。目前，中国已是中亚国家主要的经贸伙伴和投资来源国，中国市场对中亚国家也产生着越来越大的吸引力，中国对中亚国家的影响力达到了空前的广度和高度。在此背景下，中亚出现一些对华负面因素是毫不奇怪的，是中国无法避免的“成长的烦恼”。同时，作为一个新兴大国，如何面对地区国家多样性和差异性求同存异，如何面对多种地区治理机制和方案并存甚至相互排斥寻求最大合作公约数，如何提升自身软实力和克服“走出去”过程中的种种困难，中国需要学习改进提高的地方还有很多。这也是中国在中亚必然要经历的另一种“成长的烦恼”。
三、中亚形势发展基本走势
中亚地区发生的重大变化是影响当前和未来一个时期中亚地区形势和格局最突出、最重要的因素，其未来走向值得高度关注。
从大国关系变化看，美国对中亚战略新变化对未来中亚地区的稳定大局难免产生诸多不利影响。
其一，给中亚地区政局稳定平添不确定因素。从苏联解体以来中亚地区出现的几次重大政局变化来看，大国关系主要是美俄关系的变化对中亚地区形势的影响在某种程度上可以说是关键性、决定性的。中亚五国独立之初盲目西化，导致政局动荡，与当时俄罗斯全面向西方靠拢，无暇顾及中亚，而美国乘机大举“进军”，强行推广议会民主直接相关。20世纪90年代中期中亚地区回归威权体制，逐步形成“强总统、弱议会、小政府”的政权体制，政局由乱到治，其背景是俄罗斯面对北约东扩，开始改变向西方“一边倒”的对外政策，转而实施重振俄罗斯大国地位方针，把包括中亚五国在内的独联体国家作为其外交优先方向，坚决抵制西方的渗透。2005年前后，美国利用阿富汗反恐战争后中亚国家出现的向美靠拢热潮，在中亚地区再次强化“西化”战略，并在吉尔吉斯斯坦策动“颜色革命”，造成吉尔吉斯坦政权非正常更迭，对中亚政局稳定构成强烈冲击。现在中亚形势又到了一个新的关键节点，其表现是美国开始对中俄分别实行遏制，并把遏华制华作为重点，这势必对中亚地区的稳定构成新的重大威胁。
其二，使中亚地区安全蒙上阴影，一是会干扰阻碍中亚地区有效合作打击“三股势力”。美国奉行双重标准，以“维护人权”为由恶意攻击中国在新疆开展的反极端化工作，伺机挑拨中国与中亚国家的关系，破坏中国与中亚国家合作打击“三股势力”，给国际恐怖势力、宗教极端势力以可乘之机，有可能使“三股势力”在中亚死灰复燃，再趋活跃。二是增加“一带一路”建设风险。美国动用亲西方非政府组织和舆论力量，不断在中亚国家鼓动反华示威游行，恶意抹黑“一带一路”项目，并蛊惑激进势力冲击在中亚的中资企业，使相关项目实施面临较大的安全风险。三是影响社会安定。中亚国家经济近年来受西方对俄制裁和大宗商品价格下跌影响一直未能走出困境，现在又遭逢中美贸易摩擦，中亚各国经济发展的外部环境进一步恶化，导致民生问题更加严峻，中亚各国社会稳定堪忧。
其三，对中亚地区良性区域治理构成阻碍。美国在中亚挑起地缘对抗，使中亚地区的区域治理面临更加严峻的挑战，地区失序的风险会更加严重。美国强化排除中俄的地区多边机制，并大力推行“印太战略”，竭力拉拢印度和分化中亚国家，不利于中亚地区合力共建合作性的有利于稳定的地区新秩序。
与此同时，更要看到美国要实现其中亚的战略目标尚面临不少制约。
首先，中亚国家不会盲目跟着美国的指挥棒转。虽然美国大张旗鼓策动各国反对“一带一路”，但由于不能提供有竞争力的替代方案和足够诱人的经济利益，中亚国家并不真的买账。目前，在中亚地区，唯有中国有意愿并有能力帮助大规模推进基础设施和互联互通建设。中亚国家都旗帜鲜明地反对单边主义、保护主义，实际上已亮明了中亚国家的真实立场。美国利用跨界民族炒作新疆问题、离间中国与中亚国家关系的图谋也难以得逞。极端主义是威胁中国与中亚国家的公害，打击极端主义是中国与中亚国家的共同需求，随着对中国真实情况了解的不断加深，中亚国家对中国在新疆开展的反极端化斗争会给予更多理解和支持。
其次，俄罗斯不会任美国在中亚为所欲为。俄罗斯仍然被美国视为中亚地区真正的地缘政治对手，对俄遏制依然是美国在中亚追求的重要战略目标，并没有丝毫放松对俄罗斯战略空间的蚕食与挤压。在此背景下，俄罗斯对美国加大在中亚地区对华遏制严阵以待，保持高度警惕。2019年，面对美国对中亚加大渗透，俄罗斯全力护盘，普京总统遍访中亚五国，进一步巩固与各国关系。俄罗斯扩大在塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦的军事基地，恢复自土库曼斯坦供气，积极促乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦加入欧亚经济联盟。可见，俄罗斯对美国在中亚的举动并未坐视不管，而是不断扩大自己的影响力。同时，美国对中俄的双重遏制也促使中俄在中亚的合作更加紧密，这将对美国中亚战略形成强力阻遏。
最后，美国在中亚也有诸多短板。美国不是中亚国家主要的贸易伙伴。根据2019年6月数据，哈萨克斯坦出口对象国中，美国排名第20位，出口量不到中国的8%；在进口对象国中，美国排名第5位，进口量不及俄罗斯的6%。根据2019年1月数据，乌兹别克斯坦的出口对象国中，美国份额低于0.2%，未能进入前10名，而中俄分别占27.5%和12.6%，仅次于荷兰（29.4%）。2018年，乌兹别克斯坦的进口对象国中，美国仅排名第11位，进口额3.14亿美元，中国、俄罗斯分列第一位、第二位，进口额分别为35.4亿美元和33.8亿美元。同时，美国地理上远离中亚，在中亚缺乏有力有效的抓手，其推广的西式民主与中亚各国固有的思想文化也有颇不契合，中亚各国普遍都对美国策动“颜色革命”保持高度警惕。
从地区国家走向看，乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦政局的重大变化实际上已拉揭开了中亚地区新一轮改革的序幕，两国的改革走向将对中亚地区的未来产生极其深远的影响。从政治上看，乌、哈新总统都在加强国内的政治改革，主要目标是革除体制弊端，提高行政效率，强化公平正义，增强民众信任。总体看，民主化有可能是乌、哈两国政治改革的主流方向，适当分权、建立对权力机构的有效制衡乃是大势所趋。这不仅是因为高度集权会受到来自西方世界越来越大的民主压力，而且源自各国调整改革的迫切需要。吸取独立之初盲目西化的教训，目睹吉尔吉斯斯坦“颜色革命”后的乱局，乌、哈今后会更多考虑自身实际选择民主化道路，不会盲目照搬，急躁冒进，而是要在确保国家稳定的前提下，谨慎而稳妥推进民主化，以建立具有本国特色的民主政治。从历史和现实诸多因素的作用看，乌、哈两国实行完全西方式的民主制度可能性不大，更可能是对现有体制进行修补、完善和改进。从经济上看，乌、哈都在加大内部的经济战略调整，总的方向是扩大开放、增强合作、提高自主能力，这对推进中亚区域合作将是一个有力促进。目前，中亚国家都在积极主动改善周边环境尤其是“邻里关系”，以创造良好的投资环境吸引外资，中亚区域合作有望逐渐向前推进。当然，未来不论是乌、哈两国的经济改革还是中亚国家自主的区域合作，都会遇到不少困难和阻力，但在内外多重积极力量和因素的促动下，中亚地区经济仍很有可能逐步积累阶段性成果，最终实现局部性突破。
从中国在中亚的前景看，尽管目前遇到的压力和困难增多，但总体上中国在中亚的机遇仍远大于挑战。首先，中国日益强大的经济实力和广阔的市场空间对作为近邻的中亚国家具有持久的吸引力，为中国继续巩固和扩大在中亚的影响力提供了任何力量都无法攻破的有力前提。其次，中国提出和实施的“一带一路”倡议高度契合中亚国家的经济发展需求，为中亚国家走出困境提供了有效帮助，加之自身具有的高度的包容性，更容易为中亚国家所接受和响应。中国方案强大的感召力为中国进一步推进对中亚外交提供了可持续的强劲支撑。第三，中国与中亚国家没有根本的利益分歧和利害冲突，相反，中国已与全部中亚国家建立了战略伙伴关系。同时，上海合作组织已成为中国增强与中亚国家合作的有力平台和抓手，加之中俄在中亚业已形成牢固战略协作的关系，中国在中亚的前景向好。
