边境安全的特殊性及中国的应对
刘雪莲
（吉林大学行政学院教授、吉林大学东北亚地缘政治经济研究所所长）
我今天跟大家汇报的是边境安全的特殊性和中国的应对问题。在讲这个问题之前，我还是想讲一下关于边疆和边境两个概念之间的区分问题，实际上学界很多的文章，也包括我们这次会议对边疆和边境这两个概念并没有做细致的区分，而是混同使用的。但我觉得还是有必要把这两个概念做一下区分。从我的理解角度来讲，我认为边疆的概念主要是指国家领土的边缘部分。在边界的概念出台之后，边疆主要就是指靠近边界的地方，它属于靠近边界的国家领土的内侧的部分，是属于国家领土的组成部分。从边境的概念来讲，它主要是指以边界线为界的跨两侧的区域，它是有跨境特征的，那么，关于边境地区的范围，我们可以有两种划分方法，一个可以把它界定为边界线两边的各自20公里的区域，就是以边民互市贸易区的界限为主，另外也可以是以两侧国家的边境城市所辖范围为主。所以，边疆和边境的概念，实际上在地理范围上是有很大区别的：一个是指国家领土的边缘部分，它是位于边界线的内侧的，而另外一个它是跨境的。
边疆和边境两个概念在政治意涵上也有很大的不同。边疆的概念更多地有主观建构的性质，就是边疆到底有多大，包括多大的范围，实际上从历史发展到现在，都有很强的主观建构性。一般来说，边疆的概念是大国专有的，领土面积比较大的国家，在领土范围内有一个中心—边缘的结构关系，这种结构关系不只是一种地缘上的结构关系，更多的是一种政治上的结构关系。所以在这个结构关系里，边疆的问题是直接跟政权安全直接相关的，跟统治直接相关的，这是它主要的一个政治意涵。从这个意义上来讲，边境是显示国家主权的区域，但边境的问题不是大国所专有的，它更多的是具有一种客观性的地理概念，而不是主观建构性的概念。
近些年，我们实际上把边疆的概念从国家战略角度进行了扩展，比如说我们提出来的利益边疆、信息边疆、太空边疆等等一些边疆概念，实际上使边疆的概念在战略层面上不断扩大了，从而将边疆研究的地域范围也扩展到了中国的周边地区。但是，从边疆原有概念的内涵来看，不管它主观的战略范围还是地缘范围如何扩展，边疆研究的立足点仍然是立足在国内范畴的，是属于政治学的研究范围内的。而边境问题由于其跨境性质的存在，与边疆研究有很大的不同，是国内政治和国际政治相交织在一起的，因此，若我们在国际关系领域研究这个问题，实际上我们的侧重点不是边疆，而更应该的是边境，这是我对边疆和边境问题的看法。所以，在这两个概念区分的基础之上，我想要讲的实际上就是边境的问题，而不是边疆的问题。我主要侧重讲边境安全的问题：边境安全到底有什么样的独特性。这个独特性与边境地区的跨境特性直接相关联，同时又和我们在国内的层次性直接相关联。我想从边境的跨境特性出发，对边境安全的特殊性做几方面总结，并提出应对思考。我第一个发言就是抛砖引玉了。
关于边境安全的特殊性，我主要总结为以下几个方面：第一方面就是边境安全的层次性。这个层次性表现在一个是国家层次，一个是边境地区的层次，还有就是个体的层次。实际上，在传统地缘政治思想里往往认为相邻国家之间更容易产生冲突，但是边境开放之后，由于经济和文化等因素不断的介入，邻国之间不再是天然的敌人，而成为合作的伙伴。但是由于一些传统的领土问题的存在，以及一些在经济发展过程中的不对称性特别是经济梯度的差异性所导致的邻国之间的不信任的存在，相邻国家之间的冲突仍然存在。所以在国家层次的传统安全的因素在边境安全里仍然是存在的。改革开放之后，在强调发展目的的同时我们把它淡化了，但是现实中它仍然是一个主要的方面，基础的方面，边境安全的其他层面都归属于国家安全的总体方面。
另外就是边境层次。边境层次的安全主要就是跨境特征所所带来的边境安全的问题。比如说我们在边境调研的时候，发现在中国边境的很多地区，人口问题实际上是一个很大的问题，在北方边境，我们的很多边境城市是空虚的，很多时候边境人口或者向富裕的内地流动，或者是向境外流动，而在南方边境，还有一些境外的人口向境内流动，出现非法移民等问题。另外就是边境地区的治理的外部性所带来的边境安全问题，就是相邻国家在地区治理的失败或者是地区治理的能力不足所带来的一些外部性的问题，可能对边境层次的安全问题带来的影响。还有就是个体层次。在个体层次，主要表现为边境两侧的经济差异所带来的一些边境套利行为，以及由此带来的走私、非法汇率、非法移民等等的安全问题。此外还有在文化情感方面所带来的个体层次的一些安全性问题，比如说跨界民族的相互认同问题，因为民族间的一些观念、习俗的不同所带来的对立和冲突的问题，还有一些宗教问题、文化问题等等。所以，边境安全实际上是可以分出不同的层次的，有国家的、边境的、个体的这样一些层次，但近些年来随着边境的不断开放，实际上在整个发展过程中，安全的层次在下沉，带来后面我要讲的边境安全社会化的问题。
边境安全的流动性是其第二个特点。流动性首先表现在我们刚才所讲的，它在各层次内部平行的扩散，也表现在层次之间的一个纵向的传导。无论是平行扩散还是纵向传导，所体现出来的就是边境安全问题的动态性、流动性的特点。实际上，边境安全受到国家内部和外部区域的双重挤压，因而也存在着它向国家内部和外部区域溢出一种安全威胁。这种流动性一方面可以从边境地区流到这个国家的内部，另一方面还可能进行跨境流动，一些境外的安全性问题也可能流到境内。所以边境地区的跨境性质就使国内和国际的一种连接性增强，边境的开放使它变成了一种发展的通道，同时也使它可能成为一个犯罪的通道，可能也是引起安全问题的一个主要通道。由于它对国家内部和外部区域都有一个溢出性，我们也把它总结为流动性，这种流动性不只是在同一层次和层次之间的一种横向纵向的流动，而且它是一种内外的流动性。这是边境安全的第二个特点。
第三个特点就是边境安全的不确定性。现在边境地区实际上有一个去边界化和再边界化的不断反复的过程。我们看到去边界化主要是为了适应全球化的发展，那么再边界化实际上更多的是因为安全问题。我们在现在疫情期间看整个国际社会，实际上在边境地区它是一个非常敏感的前沿的防控地。在这里，实际上重新出现了一个再边界化的过程。所以，在去边界化、再边界化的这样的不断变换过程之中，带来了边境地区安全的不确定性。在这种不确定性之下，边境安全更多地体现出来的是一种议题性的安全问题，而不是系统性的安全问题。我们所看到的边境安全问题很多时候它是议题性的问题，有时候它又是一种突发性的问题，有很多问题是很难预料和预防的，不确定性是比较强的。
第四个方面就是边界安全的社会性特点，这个社会性就在于边境地区安全层次的下沉。在边境地区，由于传统安全和非传统安全的交织，特别是非传统安全的大量存在，实际上安全都已经下沉到了一种个体性的安全，其安全的直接性使边境地区的每个人或者是社会的每个方面实际上都存在着一种安全性的问题，因而安全问题在边境地区成为一种普遍性的存在，并带来边境地区社会性的重构。所以，边境地区的安全有鲜明的社会性的特点。
那么，针对边境安全的特殊性，我们怎么去应对它？因为时间的原因，我简单讲两方面：一是观念重塑，一是实践引领。首先，我们要把边境安全问题放到中国和周边体系的层次上，这里有一个观念重塑的问题，就是要建构一种新型的周边关系，我对这种新型周边关系有一个新的解读。第一个新在它的多层次。新型周边关系，不只是中国和周边在国家层面的关系，实际上包括了边境层次的、国家间层次的、甚至包括了我们周边区域层次的这样的一种多层次的体系性的关系建构。而在这些关系层次中，次国家层面，特别是次国家政府居于重要地位，它是中国与周边之间自上而下、自下而上、自内而外关系的一个承接点。我们为什么要特别关注边境地区？因为它是周边关系体系中的前沿，为什么要关注次国家政府？因为它是中国与周边关系体系的承接点。
第二个新在它的开放性。边境开放之后，它整体的变化给中国与周边关系发展带来新挑战，新问题，也带来了创新性。在开放状态下的边境地区，实际上是安全与发展并举的，是中国与周边关系的缩影。在这种安全与发展并举的情况下，边境安全是发展中的安全，安全和发展之间相互交织、相互融合在一起。
第三个新在它的共生性，这种共生性就是刚才我讲的安全层次下沉之后所带来的整个边境地区的社会性重构。这种社会性重构实际上在我们边境调研的过程中，尤其到云南、广西等南方的边境调研的时候，我们更能体会到这种共生性的存在。后来，我写了一篇文章，就是以边境安全特殊性为视角的，提出边境地区从共存安全到共生安全的变化特点。我提出来一个共生安全的概念，这种共生安全实际上和以往的那种共存安全有很大的不同，它更多的强调一种彼此间相生相长的一种关系。
那么，在新型周边关系的观念重塑之下，我们还需要实践的引领。实践引领的过程主要包括这样几个方面：一是强化次国家政府的能力或者是提升次国家政府的边境建设和安全治理的能力。因为次国家政府是中国与周边各种关系的承接点。二是加强双边的互信，协调边境地区的治理行动。包括边境跨境两边的政府之间的信息沟通、法律协商机制、应急管理的渠道、边境的联防机制等等，这些都需要共同的跨境协调行动来实现。三是开展跨境的发展合作，包括双边的合作以及多边的边境地区的次区域合作，就是要在发展中解决安全问题，以发展来解决安全问题。
总之，关于针对边境安全的特殊性，我们要以观念塑造和实践引领来为主导，去构建中国和周边国家的一种新型关系，以解决边境安全的问题。在这里，中国要发挥责任意识，发展边境地区的物质基础，同时营造好外部环境，只有这样，才能够真正地把边境安全治理好。
