高志环 编译
【文献来源】Sara Kulsoom,“Economic Determinants of India’s Public Diplomacy Towards South Asia,” inPawel Surowiec, Ilan Manor, eds.,Public Diplomacy and the Politics of Uncertainty,New York: Palgrave Macmillan, 2021, pp.255-276.
一、研究背景
公共外交（Public diplomacy）是一个新兴的政治沟通子领域，它与外交官和全球公众之间的认知心理学、修辞、劝说、国际广播、文化交流和数字交互紧密相连。公共外交是国家运用软实力的手段之一。在实践中，公共外交与国家安全战略和外交政策目标密切相关。与传统外交主要是国家行为体之间的互动以及“关起门来”的“秘密外交”不同，公共外交侧重与外国公众的接触。除了与国家行为体和外交官接触，公共外交还依赖于与名人、社会团体、记者等有影响力的人物以及民间社会组织等其他非国家行为体的关系。美国公共外交顾问委员会的报告指出，“好的公共外交促进了美国的理想，并以公开、公正、建设性的方式推动了美国的战略利益。有效的公共外交以信誉为基础，弄虚作假最终有损于国家利益”。这表明，当代公共外交依赖于透明度来增加国家及其外交官的可信度。
公共外交包括从教育交流计划到语言培训、博物馆展览和国际广播等多种实践。这些实践主要是为了塑造外国公众的看法，并在此过程中塑造外国政府的看法。近年来，新的社会趋势和政治转变扩大了公共外交的边界。这些因素包括社交媒体的扩散、日益增强的公民记者的影响力以及世界各地区权力格局的变化。2008年金融危机、2014年难民危机、右翼民粹主义的兴起和经济保护主义政策等全球性事件都增加了经济和政治的不确定性，同时也进一步改变了公共外交的运作方式。这一点在被视为公共外交斡旋者的企业行为体日益增强的作用中体现的尤其明显。公共外交并没有一个被普遍接受的定义，大多数国家基于外交政策目标和国家利益定义这一概念。如印度外交部对公共外交的定义如下：“公共外交被视为一种活动框架，通过这种活动，政府试图影响公众的态度，使公众支持其外交政策和国家利益。这一活动超越了单向沟通，它还需要倾听多个行为体的声音。成功的公共外交需要以一种积极的方式与公众接触，并在一段时间内建立一种信任和信誉关系”。
二、研究目的
本文特别关注印度在南亚地区的经济公共外交。印度希望通过这种公共外交方式加强与该地区国家的联系，但此举暴露出了有关其公共外交方式有效性的重要问题。本文讨论了全球不确定性如何影响印度的公共外交目标，特别是印度自2008年以来所面临的挑战，即新的地区挑战——中国的崛起和南亚的“新大博弈”。作者认为，印度可以作为不确定性时期公共外交的典型案例。印度经历了两个极不确定的时期。第一次是在2008年对南亚地区造成巨大影响的金融危机之后，印度发现了一个通过公共外交活动加强与邻国关系的机会，即印度向邻国提供援助、贷款以及与邻国开展联合基础设施项目等。印度由此便面临着南亚地区新老势力交替所带来的第二个不确定性时期。南亚各国正在见证新兴大国与衰落大国之间的大博弈（中美俄之间的博弈）。每个大国都努力在该地区建立一个据点，同时也在争取对印度的据点。随之而来的问题便是，印度的公共外交活动能否继续以财政援助为基础，还是应该采用其他策略？除了外部挑战，印度的公共外交也面临国内民粹主义崛起、宗教、阶级/种姓极化等问题带来的困扰。假设公共外交建立在信任的基础上，该地区的其他国家会“信任”印度吗？或者说他们是否会偏向于其他行为体？印度能否摆脱其他世界大国的控制？还是应该与其中一个大国结盟？最重要的是，如果印度要扮演世界强国的角色，需要进行哪些国内改革？本文将着重探讨以上问题。
三、印度在南亚的公共外交
（一）2008年金融危机对南亚和印度的影响
2008年全球金融危机是大萧条(Great Depression)以来最严重的经济衰退，导致全球金融市场流动性急剧减少。这场危机危及全球金融体系，影响深远，并很快波及世界各地，影响到包括南亚在内的不同地区。然而整个南亚地区并没有受到金融危机的直接影响，因为南亚经济体的银行没有直接受到美国次贷资产的影响；很少接触复杂的金融工具；大量资金来自大型国内存款基地。但在财政平衡方面，除了斯里兰卡，所有南亚经济体都经历了恶化。随着国际投资者将资金转移到其他安全地区，印度和斯里兰卡短期内经历了大量的资本外流，这严重破坏了两国的金融储备、汇率、贸易平衡和投资项目，并引发了流动性短缺。在印度，投资者信心的丧失也增加了银行的风险规避。此外，印度的出口需求急剧下降，导致印度制造业表现极差。然而，南亚各国政府通过迅速采取刺激计划和支持国内需求等政策，阻止了情况的进一步恶化。此外，南亚的大份额侨汇在防止经济进一步崩溃方面发挥了重要作用。
（二）印度以经济援助作为一项公共外交战略
2008年经济危机限制了公共支出，并促使各国政府重新评估其在国家卫生系统、教育、经济发展和国防方面的支出。这种国家资金和政府开支的削减导致了印度和该地区其他国家贫富分化、社会冲突、政治动荡和腐败的进一步升级。然而危机也为印度提供了开展公共外交的机会，即加强印度与其他国家经济接触的能力。例如，印度的对外援助项目有助于恢复南亚的政治和经济稳定，同时增强印度在该地区的影响力。因为，由于来自发达国家的资金、国际赠款和外国援助的减少，区域经济的不稳定性进一步增强，但大多数国家被迫优先考虑国家开支，因此，印度可以趁机填补发达国家留下的空白。于是印度很快就抓住了这一机遇，主动向不同的南亚经济体提供援助。印度的发展援助计划在很大程度上是由其地缘战略野心以及对其他大国寻求在该地区获得据点的担忧所推动的。仅2011年，印度在南亚地区的对外援助总额就达15亿美元，仅次于中国。其次，印度还寻求通过大量发展援助、经济援助和优惠贷款来满足其较小邻国的经济需求，尤其侧重于卫生、教育、能源和信息技术等。
自2011年以来，印度将大量经济资源用来开展公共外交。事实上，印度利用援助项目来影响外国政府和公众，从而促进印度的国家利益。将援助作为公共外交资源，自2000年一来一直被印度不同的执政党所采用。2014年至2018年，印度向阿富汗提供了约2.95亿美元的外援，向孟加拉国提供了6700万美元，向不丹提供了20亿美元，马尔代夫3500万美元，尼泊尔1.74亿美元，斯里兰卡1.42亿美元。此外，印度还扩大了在阿富汗的能力建设项目，涵盖安全、道路联通和基础设施建设等多个领域，还帮尼泊尔建立了急救中心和警察学院。自2008年以来，印度和马尔代夫还建立了机构之间的联系，同时建立了卫生合作、法律支持和旅游投资等方面的框架。2018年，印度又向马尔代夫提供了14亿美元的财政援助，印度的经济援助和发展计划在加强两国关系方面发挥了重要作用，两国双边关系在军事合作、救灾、旅游、太空和道路互联互通等领域进一步深化。
在公共外交中，经济资源一直被视为塑造外国公众看法的一种工具。可以说，正是通过建设性地利用经济实力，一国才获得了对其他国家的影响力，特别是对那些经济实力相对较弱的国家。经济援助可以帮助受援国应对各种挑战，如失业、教育水平低、卫生系统薄弱和基础设施陈旧等，所有这些都有助于发展中国家的繁荣。然而，在公共外交中对于经济这根“胡萝卜”的使用必须协同其他公共外交支柱才能更好的起作用，如学术交流项目、支持公民社会组织以及与网络民众在线互动等。因此，公共外交与经济工具和资源并存，二者相辅相成。总的来看，印度对2008年金融危机带来的不确定性的回应方式是成为该地区的主要捐助国。但是目前，印度还面临着俄罗斯、中国和美国这三个大国的介入所带来的第二波不确定性，三个国家都希望在该地区建立或维持自己的影响力。这种霸权竞争可能会破坏该地区稳定。于是接下来的问题是：印度应该继续保持目前的经济援助和/或对外援助的公共外交方式，还是应该采取新的战略？
（三）印度与2008年后世界不确定性的升级
全球不确定性的第一个来源是美国实力的下降，世界正在进入一个“后美国”的时代。中美关系则是全球不确定性的第二个来源，其具有复杂的地区表现形式，如中国的“一带一路”和“亚投行”有潜力进一步重塑受2008年金融危机影响的南亚地区。因此，印度外交官将中国的崛起视为对印度国家利益的最大挑战，因为中国在亚洲投资的增加可能会让中国主导地区经济发展的进程。印度面临的第三个不确定性源自其国内和政治因素。历史上，金融危机经常加剧政治极端和动荡，印度也难以避免。第四个不确定性则来自于印度外交政策中的右翼倾向，这尤其明显地体现在印度对马来西亚和土耳其的“报复性”外交行动中，这也反映了印度在世界舞台上的信心日益增强，其外交也更加咄咄逼人。
（四）“新大博弈”
“新大博弈”一词被一般用来指代中亚地区关于影响力、权力、霸权和利润的竞争。本文作者将这个术语用来解释正在南亚兴起的国家利益争夺。考虑到印度仍然是南亚最大的经济体，印度处于这场新博弈的中心就不足为奇。一方面，美国与印度建立了战略关系，希望以此对抗中国在该地区日益增长的主导地位。另一方面，俄罗斯也加强了与印度的关系，以对抗美国的地区政策。除了美国和俄罗斯，中国亦是南亚乃至整个亚洲重要的地区大国，中印关系表现得既竞争又合作。然而，中国在该地区不断扩大的足迹（如“一带一路”倡议）是印度高度关注的问题。中国的“一带一路”倡议不仅影响了印度在邻国之间的力量平衡，也挑战了印度的地区地位，中国对南亚地区现有的权力格局和地缘政治框架具有重要影响。此外，“一带一路”进一步拉近了中国与巴基斯坦的关系，巴基斯坦可能借此成为一个重要的区域商业中心。中国在巴基斯坦的投资也影响了“新博弈”中的另外两个参与者——印度和美国，美国担心失去巴基斯坦这个战略伙伴，印度则担心中巴关系会影响中、印、巴边界交汇处的克什米尔地区的均势。
俄罗斯仍然是中亚和南亚的主要参与者，与印度建立了一种有时虚假、有时富有成效的关系。冷战时期，俄罗斯是印度的战略盟友，印度是俄罗斯国防工业的优先市场。然而，自2014年以来，俄罗斯实际上加入了与中国和巴基斯坦的“联盟”，从而直接挑战了印度和美国之间的战略关系。俄罗斯与中国的友好关系，以及与巴基斯坦的军事互动，引起了华盛顿和新德里的严重关切。俄中巴战略伙伴关系现在被称为“新戈尔迪之结”（new Gordian knot）。
至于中国，通过在该地区的投资，它可以获得对印度洋贸易和能源供应的控制权。此外，中国在南亚地区对印度的外部制衡可能会进一步增加现有的地区不确定性与中印两个崛起大国之间的信任赤字。这推动了印度与日本、澳大利亚和越南等国之间的军事合作，同时刺激印度在边境地区建设新的交通基础设施。印度当前面临的挑战是制定一项务实、有远见的战略，从而妥善管理与其他三大博弈方的关系，并在南亚获得经济和战略优势。若非如此，印度将陷入困境。
（五）印度的支出能超过中国吗？
中印两国在南亚的公共外交实践存在明显的激烈竞争，而且两国都越来越多地使用“经济胡萝卜”（economic carrots）。印度面临的根本挑战是，将外交政策的重点重新放在经济激励上，同时部署公共外交，以进一步加强与邻国的关系，从而对抗中国或中俄可能构成的威胁。有研究表明，尽管印度加深了与地区国家的关系，但其公共外交战略并不一致，在使用软实力还是硬实力方面也没有形成明确的选择。相较而言，中国在南亚的大量投资政策和软实力技术的投放在改变公众对中国态度方面的作用相当突出。中国在南亚地区的财政和发展援助形成了一种独特的战略公共外交形式。相较而言，印度在南亚的援助规模要小得多，战略导向也不强。中印两国对南亚经济援助方面的斗争与对抗将继续存在，在这一过程中，印度面临的挑战是，采用其他公共外交策略，使其能够与邻国建立有效的联盟，从而遏制中国的崛起，减少地区不确定性。事实上，印度已经开始采用新的公共外交策略，因为其已意识到自己无法在支出上超过中国。
（六）不确定性与印度公共外交管理
有学者认为，印度公共外交部门一直在有效地利用社交媒体平台向国内外公众传播信息，同时强调其在南亚的援助活动。有学者指出，印度正在寻求与中国在地区公共外交方面的投资相匹配。作者认为，印度的行动在增强软实力方面取得了一些零星的成功。鉴于与中国在地区的投资竞争能力有限，印度可以利用其他公共外交资源。首先便是长期的社交媒体资源，即利用社交媒体强调其与中国的区别以及印度的对外援助，尤其是要将中国的援助与债务陷阱联系起来。其次，印度可以尝试将提升软实力与推行公共外交结合起来，尤其是要注重于打造国家品牌。印度现任总理纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)是一名典型的社交媒体用户，他显然意识到了与公众互动的重要性，其著名的自拍照和媒体活动有助于其国际形象的塑造。同样，与世界领导人自拍有助于提升印度作为一个正在崛起的世界强国的观点。
综上所述，一方面是大博弈，另一方面是资金有限，所以，建立地区联盟对印度而言越来越困难。如果印度希望获得地区盟友，就必须把目光放到对外援助和投资项目之外。换言之，印度应该成为一个道德和政治领袖，一个可以赢得邻国信任和尊重的领袖。作为世界上最大的民主国家，印度可能无法在开支上超过中国和俄罗斯，但可以为其邻国提供一个充满活力的文化和精神上的民主国家典范。
四、结论
世界上几乎所有国家在政治、社会和金融方面都受到了2008年危机的影响并持续至今。以丰富的文化、民主、多样性而闻名的印度，如今正受到政治极端主义、民粹主义、宗教两极分化和压制异见者的威胁。除了上述国内挑战，印度还在努力维持其在南亚国家中的长期领导权。中国的投资、贷款和基础设施正在重塑印度的地区环境。为了摆脱中国的强大力量和俄罗斯—巴基斯坦联盟，印度选择向美国靠拢。然而，与美国结盟不足以应对日益增加的不确定性。因此，印度应该重塑其区域公共外交活动，自2008年以来，该活动一直侧重于扩大经济援助。然而，一个成功的公共外交项目取决于印度的国内政策。只有当印度解决其内部问题并制定出更具合作性的外交政策时，印度才有可能被承认为全球大国。一些明显的宗教歧视政策、阶级/种姓分裂和失业率上升导致的经济放缓，正在侵蚀印度作为地区领袖的形象。
作者认为，目前印度可能不会超过中国，但它具有超过中国的潜力。因此，通过提高经济和人民的整体福祉，打击宗教、阶级/种姓分化，维护民主价值观，促进多样性，印度可以改善其在国内外公众中的形象和认知。通过改变政策，并在该地区广泛传播其变化，印度可以获得地区国家和民众的信任和友谊。这将进一步推进相互信任的区域联盟的形成，从而减少全球不确定性。
编译者简介
高志环，兰州大学政治与国际关系学院2020级国际关系专业硕士研究生。本科就读于齐鲁师范学院思想政治教育专业，曾担任齐鲁师范学院校级社团“纵横辩论协会”负责人，并主持筹办多次校级辩论比赛。本硕期间获得过优秀学生干部、校级社团优秀干部、研究生三等奖学金等荣誉称号。
校对者简介
陈明霞，中共党员，兰州大学政治与国际关系学院2020级博士研究生。本科和硕士分别就读于兰州大学政治学与行政学、国际政治专业。硕士期间发表学术论文三篇，主持校级科研项目一项。
有恒·欧亚学术编译团队
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编译：高志环
校对：陈明霞
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